作者：贺雪峰
镇的建设，看得见，摸得著，是扎扎实实的政绩，有了政绩容易提升。J市乡镇一级主要负责人的调动也实在太快，很多镇
委书记或镇长未能任满三年任期。调动太快，就更顾不上村级债务这等慢事，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。村
一级只要不在我这一任上出问题就行了，任期一满，赶紧调走。谁来谁倒霉。在D镇调查，镇干部编顺口溜说前任的前任（
1993―1996年）吃干饭，前任（1996―1999）喝稀饭，现任（1999― ）喝西北风，现任就倒了霉。现在喝西北风的镇领导多得
是，大家相互一比，也就谈不上倒霉了。事实也是如此。仍以人们都以为要喝西北风的D镇镇委书记为例，就在我们最近调查
时，他已用刚从农民手中收上来的钱买了一辆豪华型桑达拉专车。从全镇来讲，经济是困难些，而既然不是一个镇困难，县里
也就没有理由认为仅仅是某一个镇的领导没有能力。
总而言之，乡镇是越来越关心村里能否将税费提留交上来，而不大关心村级债务和村干部品性了。G县一个镇委书记在镇村
组三级干部会议上说，衡量一个干部好不好的唯一标准是他能否完成镇里安排的税费任务。连税费任务都完不成，还谈其他？
在乡镇如此态度和压力下，村干部顾不得什么长远打算，在可以想得出的办法和可能讲得出的代价的范围内，到处借贷。借贷
越多，农民也就越是不愿上缴提留税费，村级债务便在1999年前后恶性膨胀起来。村级债务终於坐成了当前乡村治理最大的定
时炸弹。还是在1999年的农村调查中，就听镇里的干部讲，某村某组的一个晚上，有8户农户乘夜请来卡车，将全部家当搬走
，留下几栋破房子，永久地离开了家乡。他们被过百万元的村级债务吓住了。另一个镇的一个村，近年来已有1/3的农户从村
中搬走，因为村级负债已超过300万元，人均达数千元之多。
县里在2000年行动起来。从《S县人民政府关於清理整顿村级和学校债务的意见》和《S县清理整顿村级和学校债务实施方
案》文件的措辞来看，县委县政府的领导是认识到了村级债务严重危险性的。但据我们2001年的调查，这些文件执行的效果很
差，原因不是措辞不硬，而是积重难返。县一级解决村一级债务的时机恐怕已经过去了。
从S县在2000年3月下发的以上两个文件的提头即可以看出措辞之强硬。第一个文件共分16条，摘要如下：
一､全面清理债权债务，坚决遏制增债势头。此条的最后一句为：以2000年4月1日为时限，斩断所有债权债务，各学校和
村不得以任何理由新增债务；二､除防汛抗旱､抢险救灾等特殊情况外，严禁任何集体和个人向村集体和学校提供借贷；三､
严格控制基建规模；四､杜绝高息借贷，降低原借款利息。债权人不要求支付利息的，优先受偿；五､杜绝包干垫付，严禁“
寅吃卯粮”；十五，全县减债目标是：村级债务100万元以下的村分3年偿还；100万元以上的村分五年偿还。
事实上，以上强硬措辞在2000年未能落实，不仅村级债务继续上涨，而且借债行为普遍发生。只是因为村级债务风险太大
，村级借债的难度太大，而不得不以更高的利息或更优厚的许诺来借贷以完成上级的税费提留任务。
在如何偿还村级债务的办法上，实在乏善可除。据我们调查，S县村一级普遍不分情由停止了所有借款的利息，将钱借给村
集体的农户不仅得不到高息，连银行同期贷款利率也得不到，且无法从村里取出钱来。这也是S县抑制村级债务恶性膨胀唯一
起作用的办法。据十里镇1999年的调查，全镇1998年各村的利息支出占村集体收入的61%，其中一个村的利息支出竟是当年村
集体收入的1.7倍。
J市以及S县还在如何清偿村级债务中一再强调加大“四荒”拍卖力度。S县2001年加大力度拍卖“四荒”10，794亩，仅得到
148万元拍卖款，占全部村级债务的3.9%，每亩“四荒”仅得拍卖款137元。以50年使用权计算，每年2.7元。实在搞笑！
3､村民
构成当前J市农村严重村级债务的另一个深层原因是农民的原子化。我们1999年曾在江西宗族农村调查2个月，发现江西农
村农民负担和村级债务都较轻，在一个村调查，村支书整天唠叨说，你看我们村这2万多元债务怎么办？如何还得清？这个村
支书的担懮实在没有道理。一个村才2万多元债务，算得了什么？相对於S县村均过百万元的债务，这不是杞人忧天么！不过，
我们调查发现不是一个村支书，而几乎所有村里有数万元负债的村支书都表达出这种担忧的时候，我们知道，他们这种担忧是
有道理的。
这种担忧的道理在於他们所面对的村民。江西也许是当前中部地区宗族保存得最为完整的地区了。我们调查的泰和､崇仁
两县，改革开放以来，几乎所有姓氏和村庄都修了族谱，建了宗祠，实现了所谓“宗族重建”。宗族重建的不是物质性的族谱和
宗祠，而是宗族文化，是对生於斯长於斯的村庄的价值联结，是一种“根”意识的强化。简单地说，实现了“宗族重建”的村民将
自己生命的希望寄托在村庄可持续的发展之中。他们不准备也不允许村庄竟会破产，然后主动或被迫永远离开生於斯长於斯的
土地。既然要村庄可持续发展，诸如J市农村那种不顾村庄未来的破坏性借贷都会受到谴责，可能恶性发展的债务，便会成为
村支书不得不一再面对村民质问的事由。希望村庄可持续，并将生命意义寄托於村庄未来发展上，就不仅构成了村民文化上的
价值，而且构成村干部文化上的价值。村干部不仅看重可以得到的物质报酬，而且看重能否得到村民好评一类的文化报偿。一
个关心离任后村民如何评价他们治村状况，急切地期待得到村民好评的村干部，当然不愿意让村民说就是在自己的任上留下了
村级债务这种不光彩的“政绩”。
宗族重建起来的还有农民的一致行动能力。也许我们可以在报刊上看到更多江西农民表达自己负担沉重的声音，更多江西
农民因为负担而群体上访甚至闹事的消息，却不清楚江西与湖北同等收入的农村，江西农民负担不及J市农民的一半。J市农村
，我们称之为“缺乏分层与缺乏记忆”的农村，农民的组织能力几近於无，一致行动能力几近於无。所有农民都感受到了不能忍
受的负担，但没有谁愿意为减轻自己的负担而去上访告状，他们也知道这样做不会有结果，因为别的农民对他的上访告状无动
於衷。“又不是你一个人的事情，你操么子心！”是J市农民的口头禅。
农民一闹，违反中央政策的负担就不敢加码，就会取消，农民负担就轻。农民上访闹事靠的是他们组织起来一致行动的能
力。宗族不仅可以组织农民到县里省里上访，还可以对行为不良的村干部构成有力牵制，所谓“赢利型经纪”，在宗族氛围浓重
的背景下，不仅缺乏文化基础，也缺乏组织基础。农民的组织能力还会对那些欠村集体款项的农民构成强大压力，“唾沫星子
淹死人”，一个欠村集体债的农民就是欠了全体村民的债。一个拒绝参与村庄公益活动的村民就是自绝於与全体村民共享村庄
价值，就会被村民排挤出村庄正常生活，这是所有注重村庄生活价值的人都无法忍受的代价。而再看J市农村，谁管他人欠集
体的债呀，又不是欠自己的债。
构成农民组织能力或一致行动能力的东西，我们称之为“乡村社会性质”，乡村社会性质研究可以让我们看到构成农民负担
和村级债务的一些深层原因。要理解村级债务，就不能仅仅从政策上考虑，也不能局限在某一地区的农村调查，而应有更为全
面深入的研究。
J市的村级债务是十分严重的，从我们掌握的资料看，湖北省的村级债务都很严重。全国的情况也许比湖北情况要好。安徽
调查说，全省有3万多个行政村，目前负债总额64亿元，村均负债16.9万元，最多一个村负债超百万元
href=#1b>[1]。这点村级债务，顶多相当於J市1990年代中期的水平，当然是低得不得了。我们到吉林永吉县调查，永
吉农村的农民负担和村级负债也比J市农村低得多了。在永吉县金家乡调查，乡干部说，听说邻县有村级债务过百万元的村，
可见永吉县村级债务不严重。不过，永吉农村也如J市农村一样，乡村干部最头疼於收取税费，农民有越来越多人不愿上缴税
费，村干部只好高息借贷上缴。这样发展下去，相信永吉县农村现在还不多的村级债务在越过某个临介点后，会恶性膨胀起来
。未雨绸缪，现在正是想办法的时候啊！
一､ 严重后果
回到J市这个村级债务已恶性化的地区来，看一看有什么化解村级债务的良策可想。先看一看村级债务的恶果。
第一，高额的村级债务首先让村民失去了对未来村庄生活的基本预期，一些稍有能力的村民赶紧想办法搬出村庄，几乎没
有村民愿意或敢於对村级债务负责任。失去未来预期的村民会更为掠夺式地经营农田，更为短期地安排自己的规划。有一次到
农村调查，听说有农民买了大豆种子，准备来年改种大豆，我们颇奇怪，J市是水稻产区，水稻产量高，经济效益比种大豆高
得多，何以想改种大豆？原来，村民并不是想种大豆来调整产业结构或获得更好经济效益，而是以前的水利设施越来越破败，
村组两级以前还维修一下，勉强可以引水过来种水稻，现在村组干部也不维修水渠了，村民也没有谁愿意或有能力去主持维修
水渠。总不能让田空在那里，就种大豆算了。
种大豆总还算种了作物。有些地方的农民干脆抛荒。G县钱曹武镇抛荒面积达到2万多亩。G县全县耕地面积共有80.29万亩
，2000年抛荒面积竟超过10万亩。抛荒的原因不止是农民负担太高，而且是由於村民对巨额村级债务如何偿还失去了信心，从
而不愿对农业生产条件稍差的土地进行投入，其结果是农业生产条件越来越差，生产所得收入还不够交纳各种税费。
近些年，农民也不再在村庄建造新房子。一方面是因为手上没钱，另一方面，有点钱要建房子，也一定建到镇上或公路边
上，永远离开村庄最好。在中国农村人口如此之多､城市压力如此之大的背景下，农民失去对乡土社会的基本依恋，这是十分
危险的事情。
第二，高额的村级债务让村干部失去了基本的工作热情与责任感。得过且过已成为当前农村干部乃至乡镇干部的普遍心态
。无力回天呐！那些在村干部位置上呆过很长时间且竭力使村级减少负债的村支书们，还在尽他们最后一点责任。有一次到A
镇马港村调查，马港村支书是一个老支书，他凭借自己的那份有些固执的责任感，让马港村仍然只是全镇负债最少的村庄之一
（仅负债42,900元）。他担懮地说，形势逼人，我已经撑不住了。他说这话时，脸上充满著忧郁，这张忧郁的脸时常在我头脑
中闪来闪去。马港村与曾集镇相邻，马港周边村几乎都是债务过百万元的村。这如何让他不忧郁。
忧郁的村干部太少了，因为大多数村的债务已经过了忧郁这一关口，仅仅忧郁或负责任，对於巨额的村级债务已无实质意
义。不仅如此，乡镇要税费提留的硬任务必须完成。不知从什么时候（大约是改革开放以来就一直如此）开始，收税收费都成
了村干部的事情，财政的农税员､地税所的地税员和经管站的经管员是不下村收税收费的，下去的只是包村的乡镇政府官员。
村级债务越高，农民负担越重，农民负担重且村级债务高，农户就不愿意交税费，不愿交的农户越来越多，说破嘴皮也没有作
用。村级债务的债权人则整天跟著村干部讨债。
第三，高额的村级债务也让乡镇领导失去了偿还村级债务的信心。何况乡镇本身的债务也很多。在J市农村调查，乡镇干部
流露出的那种悲观情绪，并不是没有理由的。只要是一个思维正常的乡镇领导人，就一定清楚他根本就没有能力在任期内还清
甚至减少村级债务。农民的负担要减，乡镇政府要运转，学校教师的工资要发，一些表面工作多少要做一点点。曾集镇党委书
记说：“上交款是钢任务，干部工资､教师工资是铁任务，而农民该交的款又不交，乡镇真难啊！”既然没有办法减少村级债务
，就让乡镇维持吧！维持下去，上面总会想办法，这种等著上面想办法的心态，几乎是所有乡村干部的心态。而乡镇负责人既
然对村级债务无法可想，也就在上任之初即打算调走。有一个乡镇党委书记对我们说，这种一上任就急于调走的心态，几乎是
他认识的所有乡镇负责人的心态。
第四，在如此高额的村级债务下面，乡村治理原来存在的问题更成问题，原来没有的问题也成了问题。以前希望通过达标
升级，通过举办乡村企业，来消灭“空壳村”，以解决所有乡村治理的问题，没想到结果竟如此，真是“早知今日，何必当初”。
原来没有问题现在成问题的比如说当前正在进行的农村税费改革。若没有村级债务，降低农民负担的基础上费改税，既减少了
徵求成本，又降低了农民负担，还可以保证乡村组织基本正常的运转，当然是一举多得的好事。但在目前巨额村级债务下面，
费改税不仅进一步堵死了偿还村级债务的希望，而且少得可怜的两税附加甚至不足以支付村级债务按银行贷款利率计算出来的
利息。第二轮土地承包这样的好事，在高额村级债务之下，也变得可疑起来。农民之所以抛荒，并不是不想种田，或不希望拥
有耕地的使用权，而是种不起田，拥有不起耕地的使用权。一些本来可以稳定在农村的农民流动出去，城市发展和国家经济形
势持续繁荣就好。一旦国际经济衰退，国内经济形势下滑，那些失去土地的农民会到那里去做些什么呢？
当前村级债务对乡村治理产生的严重恶果，可以用在J市农村十分流行的一句顺口溜来概括，这句顺口溜是“村级名存实亡
，镇级摇摇晃晃。”
二､ 政策建议
农民的相对剥夺感和农业的弱质性，使农业的比较收益大大降低，较重的农民负担使农民不愿上缴税费提留，这种拒缴的
税费越多，农民离开村庄的决心就越大，在国民经济形势较好时，离开村庄的农民可以在城市谋得最低生活资料。但随著越来
越多的农民离开农村，在城市谋得最低生活资料越来越困难，最终，农民成为没有回归去处的城市流民与城市贫民，他们不仅
没有固定的工作和住房，甚至没有明确的身份。而在国民经济形势不景气的时候，这些永远离开村庄的人，因为欠家乡一大笔
税费，而回不了家乡务农以维持温饱，他们就会成为城市最庞大的也十分危险的一个部份，没有什么人有办法来管理这些城市
流民，也没有那么多人有能力给这些流民以起码的机会。J市D县一些乡镇在计算村级债务时，将百万元村级债务平摊到农户。
村级债务是化解了，农户也肯定不会交这笔分摊下来的债务。但农户有债务的压力，他们因此有更多离开村庄的动力，这种化
解农村债务的办法，实在危险得很。
县一级都没有能力解决的村级债务，必须要靠地市一级乃至国家财政的大规模转移支付。国家财政转移支付的实质，不仅
在於缓解乡村两级财政的紧张状况，而且是减轻农民负担，降低村级债务，重建农民对村庄生活的信心，并为中央在农村各项
政策的落实创造基本条件的前提。不是因为农民理论上应该享受与市民一样的国民待遇，而是当前农村包括村级债务在内的特
别严峻形势的现实要求。具体地，我们对以农业为主的农村提出以下五点建议：
1､乡镇一级撤消政府，建立派出机构。徐勇曾经提出当前乡村治理的一项对策是实行“县政､乡派与村治”，村治是指村民
自治，县政是指以县一级作为基层政权，乡派即乡镇一级不再设基层政权，而作为县政府的派出机构。具体地，徐勇建议，县
以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派､专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。
乡不必与县政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能，其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由
县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。徐勇的建议十分精
彩，也切中要害。乡派一是可以改变当前乡镇机构杂多和人员庞大的不合理现象。同时又切断了乡镇一级积极财政政策的弊端
，而根据县政府安排的任务开展工作。
2､改变当前以政绩为主的积极型行政考评制度。乡村组织的主要职能是消极的而不应是积极的，所谓消极的职能，是稳定
的保守的职能，而不是发展多少的职能。乡村组织必须量入为出､量力而行，能否发展，视国家的政策而定。今后应大大限制
乡村组织达标升级的冲动和华而不实的政绩工程，将压力型体制转过来，实行消极的评价体制，主要目标是不出问题，不为乡
村治理的问题制造新的问题。一般情况下，乡村两级不得通过借贷举办企业，也不得用行政命令的办法强迫农民调整产业结构
。乡村组织主要的功能不时带领农民致富奔小康，而是为农民致富提供基本秩序。
3､大大减轻农民负担。应在当前正在安徽试点的农村税费改革的基础上，再将农民负担减少一半。农民负担的底线是种田
有收益，土地使用权能够有价转让出去。超过这个底线的农民负担，就是国家财政应支付的部份。在当前，农民负担应比这个
底线还低一些，以稳住农民､稳定农村，从而为化解村级债务而不是继续增加村级债务提供可能。在乡村两级收入划分上，向
村级倾斜，使村一级的收入不仅可以吸引农村能人出来担任村干部，而且这些担任村干部的能人可以有维持村级组织正常运转
的基本经费。相应地，应由地市以上政府统筹农村义务教育的投入，包括教师工资。县乡不再承担义务教育的投入，也无力承
担教育投入。
4､强化村庄建设。鉴於当前以农业为主农村地区乡镇企业普遍破产，小城镇事实上只是纯粹消费性场所的实际，改变当前
发展小城镇的战略，尤其要改变凡是乡镇一级都建小城镇的做法，仅对一些区域性的大镇进行重点投资，这样的大镇在农业型
县市，不应超过3个。其他乡镇在一律改为乡公所的基础上，不再进行小城镇建设。将节约出来的资金，用以工代赈的办法建
设村庄，大大改善村庄的生活环境，为农民提供可以安居的场所。
5､当前正在进行试点的农村税费改革，必须充份考虑到村级债务问题。国家应该尽快对全国村级债务情况进行调研，尽早
想出办法，作出决策。村级债务火烧眉毛，不能再拖。
主要参考文献：
徐勇：“县政､乡派､村治：乡村治理的结构性转换” （未刊稿）。
项继权：“短缺财政下的乡村政治发展”（未刊稿）。
温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，中国经济出版社2000年版。
本文发表於《管理世界》2002（3）。
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* 本文是华中师范大学中国农村问题研究中心“乡村公共财政与国家与农民关系”和“中国农村村级治理模式跟踪调查与乡村
关系研究”项目的研究成果之一。
[1] 参见曹昆斌：“农村税费改革及其完善――安徽农村税费现状分析”，《改革》2001年第5期。
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2002-11-09
摘自士柏咨询网