济南市选择了政府主导型的国企重组，希望借助政策层面的利好
完成其工业大市的梦想。问题是，当国有股减持与造集团运动两者结
合之后，非国有股股东的声音往往被弱化甚至忽视国企下一步
“我现在心里有底了”
直到11月19日，张洪山心中的一块石头才落了地，因为他终於听
到了一个等待已久的消息：中央已经开始起草相关文件，允许使用国
有资产来安置职工。
张洪山是济南市经济委员会企业处处长，济南市19号文件的起草
者之一。
今年9月3日，济南市政府出台《关於深化国有工业企业改革的意
见》，这份简称“19号文件”的《意见》是济南市国有企业改革史上
规模最大、力度最强的一份政府文件。“政府拿出了相当大的一块国
资成本用於安置企业员工，”张洪山说，“这在过去是不可想象的。”
张洪山指的是2000年的长沙“双置换”事件。济南市政府曾经专
门安排人员赴长沙考察并组织学习。但随之而来的国务院叫停批示“
定性之严重、措词之激烈”让济南市心有馀悸。
整个2001年，济南市在国企改制上没有什麽大动作。今年年初，
由济南市市长谢玉堂亲自带队，组织了济南市企改史上最大的一次调
研，调研组在杭州、南京、长沙、武汉等城市转了一圈得出的结论是：
在观念、政策环境和政府支持力度方面，济南和南方差距太大。
“山东思维保守是众所皆知的，在南方没有文件就可以办的事情，
这里肯定行不通。”济南市经委企业处的老领导吴玉祥说。而济南市
的国有企业资产占全市企业总资产的70％，远高於南方的许多城市，
政策平台的搭建已迫在眉睫。
可想而知，19号文件甫一出台便引起了各方关注。其力度主要体
现在两个方面，首先是明确提出了国企改革的4个目标：产权关系明
晰，出资人明确到位；“>会一层”权责明确，法人治理结构完善、
规□到位；职工实现身份转换，劳动关系理顺到位；企业债务妥善处
理到位。
其次是明确了时间表：用两年左右时间，完成深化市属国有工业
企业的改革，将国有资本比例降到30％左右。据报导，此次变革涉及
国有净资产估计为85亿元。
这是一个典型的开放拖>改革走的时间表。“入世之后，计划经
济时期的国企优势不仅已经荡然无存，而且还成了一个异常沉重的包
袱，”张洪山说，“留给我们的也就是这两>年时间，之后国家不可
能再大规模出台对国企的优惠扶持政策，改革的成本和难度随>时间
的推移将成倍增加。”
利益关系尚未理顺
具备了政策平台，济南市的国企手术终於可以大刀阔斧，但紧随
而来的是如何理顺国有资产管理体系的难题。
1998年，为了推动国企改制、调动企业和职工的改制积极性，济
南市经委和国资局联合出台了261号文件，提出两点：允许国有企业
改制，前提是留一部份资产用于补偿职工；在企业处置资产时给员工
配股，所有权归国家，收益权归员工。但这个推进国企改革的文件在
执行时遇到了重重阻力。吴玉祥说：“利益牵动太多，牵一发而动全
身，经委、国资局、财政、土地、房管、工商、公安，7个火头，都
不是省油的灯。”最后，由於各部门以各种理由拒不执行，该文件成
为一纸空文。
更为激烈的例子发生在今年3月2日，山东省政府高层赴港为“香
港经贸洽谈会”作先期推介，推出了“20家山东上市公司的国有股减
持计划”，允许外资部份或者全部购买这些公司的国有股权，其中就
包括济南市的小鸭等老大难企业。但结果仍是不了了之。
据一位参与该次推介的人士透露，当时外资已经对其中一些企业
表示出了兴趣，准备进入细谈，但事情在国资局被卡住了―――上市
公司国有股权转让必须通过当地国资局向国家财政部报批。“最后搞
得省里很没面子，直到现在双方都‘有点拧’。”他说。
国家相关政策在当时不甚明朗当然是一个重要的缘由，但更为深
层次的原因还在於国资管理、经营体系的利益关系没有理顺。而这个
问题目前在19号文件中还找不到答案。
此次济南市19号文件牵涉到的部门总共有8个，比4年前的261号
文件还要多了一个组织部，其协调难度可见一斑。尽管8个部门在经
委设有联合办公室，但这并不能代表各方的利益已经统一起来。张洪
山坦言：“济南市政府委托市经委牵头国有工业企业的改革，但人事
权归组织部管，资产处置权归国资局管，而在国资的处置过程中还牵
涉到方方面面的部门。”
在19号文件出台后的头号重组工程山东力诺集团并购济南四国企
案例中，各方在土地变现使用问题上就一直僵持不下。土地局认为，
土地资产不应该并入总资产评估，要并入必须交纳20％的土地出让费，
但大多数企业都交不出这笔钱。
还仅仅是决策层的关系协调问题，至於国有资产经营体系中的控
股公司、集团等一级法人企业层面所涉及到的关系和体制问题，济南
市政府显然还无暇顾及。
被包办的重组
“福胶过去一直是不规□政府行为的受害者。”山东福胶集团总
经理杨福安告诉记者，在福胶的发展史上，经历过两次痛苦的联姻，
背后都有强大的政府力量。
1995年，在济南市医药局的要求下，福胶与平阴医药公司改制合
并。但直到1997年医药公司剥离出局，双方在企业文化和经营思路上
一直都难以融合。“医药公司是做商业，我们是做工业，”杨福安说，
“这种分歧一度严重影响了企业的研发和市场。”
真正使福胶一蹶不振的是1996年与济南>株公司的合资。当时，
>株公司是山东最大的民营企业，年销售额达80多亿，发展正如日中
天。而福胶正处於高速膨胀的资金饥渴期。在济南市医药局的撮合下，
双方决定成立合资公司。
但双方在控股问题上争执不下。杨福安回忆说，“迫於医药局的
压力，福胶同意在合资公司中由>株控股58％，但总经理由福胶董事
长出任。”不料签约当天形势突变，>株提出总经理也必须由己方人
员出任。在医药局领导的说服下，福胶再次妥协。
失去控股权的福胶在接下来的3年合资中吃尽苦头，企业的独立
决策权、产品销售权相继被>株掌控。同时，双方发展思路难以融合，
公司经营举步维艰。虽然1999年福胶终於与>株一拍两散，但双方的
债务纠纷至今未了。如今，福胶总资产为2.2亿，负债率却高达80％。
>株后遗症还未痊愈，福胶又迎来了第>次命运的转折点。今年
9月4日，济南市化学医药资产经营有限公司（简称化医）在单独与山
东力诺集团谈妥之后，突然将一纸资产重组框架协议摆到包括福胶在
内的济南4家国有医药企业面前。根据协议，4家国有医药企业将净资
产评估之后，由力诺投资组建医药集团公司并控股，而4家企业原有
的国有股份将减持到5％。力诺承诺在3到5年内投资10亿元，将医药
集团打造成为山东省乃至全国最大的中西新特药品的研发、生产和销
售基地，目标产销额是60亿元。
与1996年时的>株一样，力诺是目前山东最大的民营企业，其主
业为玻璃制品、太阳能系列产品、油漆涂料等，在入主的产业方面没
有太大优势。
这显然是一次闪电式的包办婚姻，除了参观过一次力诺的工厂之
外，迄今为止，福胶还没有与力诺有过任何正式接触，而根据框架协
议，医药集团必须在年底之前组建完成。
“作为国有股权的控股方，化医有权卖18％的国有股，福胶也并
不反对与外来资本重组，”杨福安坦言自己不会是改革的阻力，因为
39岁的他不仅在福胶持有10％的个人股份，还有年龄优势，“但我关
心的是企业未来的发展，关心重组后的公司还有没有独立自主权。”
产权大戏的双重使命
事实上，在济南市演绎的这场产权大戏中，国有股减持只是节目
的一半，济南市还希望同时借助政策层面的利好完成其工业大市的梦
想――“围绕发展大集团的产业整合”。
11月4日，济南市市长谢玉堂在全市重点企业集团工作会议上说：
“从全省大型工业企业集团发展形势看，目前济南还不占优势，青岛
的市属大型工业集团有40家，烟台有32家，济南只有18家。在单位集
团的规模上，我们也难以与青岛的海尔、海信、澳柯玛等大集团相抗
衡。只有加快培植一批在全国、全世界同行业的排头兵，我们才有城
市竞争的发言权。”
谢市长的希望是济南市能“大开放、大改革、大整合、大投入、
大招商，实现企业的大发展，明年工业经济突破千亿”。
为此，济南市选择了政府主导型的重组。看起来，力诺正是这种
造集团思路的受益者之一，因为重铸医药大市一直就是济南市的情结。
问题是，当国有股减持与造集团运动两者结合之后给企业带来的
是什麽？
一位学者认为，当政府力量过於强势时，在企业未来的命运问题
上，企业本身或者说非国有股股东的声音往往被弱化甚至忽视了，而
这也正是企业在国企改革过程中动力不足的重要原因。
此外，交易的公正性也是一个问题。“政府在行使正当的国有股
减持权力的同时，又往往具有超经济的干预力，因为其具有国有资产
经营者和监管者的双重身份，这使得如何保证交易的公平、公正、公
开成为一个难题，比如政府答应借4000万元给华建重组济南百货，这
实际上就是对其他买家的不公平。”山东大学产权研究所所长黄少安
认为，“事实上，政府更重要的功能是创造一个宽松的政策环境，搭
建一个交易平台，而不是用一手包办的方式来重组企业。”
遗憾的是，作为国资交易体系中的重要平台，产权交易所在济南
却长期缺位。当全国各地纷纷将产权交易所作为保证国有资产阳光交
易的工具时，济南市在这方面才刚刚起步。今年9月，由市国资局筹
建的济南市产权交易所悄然挂牌，但到目前为止还没开张交易。国资
局一位人士说，“已经准备得差不多了，年底要开一个产权交易大会，
当然，还要等市里面发一个文件。”
南方周末 \
驻沪记者马凌报导
2002-11-21
参考资料：http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20021121/jj/jjtt/200211210670.asp