（作者简介：陈文胜，曾任镇长、镇党委书记，现在湖南省社科院经济研究所工作，研究方向：乡村治理与乡村发展。地址：长沙市德雅村湖南省社科院经济研究所，410003 。）
三农问题的实质就是“三弱”，即弱势农民：种粮农民；弱势政权：乡镇政权；弱势干部：乡镇干部。在整个农民的群体中，种粮的农民最弱；在整个政权的体系中，乡镇政权最弱；在整个干部队伍中，乡镇干部最弱。
一、弱势农民：种粮农民
在全国范围而言，不是所有的农民都苦，东部沿海发达地区和城郊的绝大部分农民就不是，而中西部地区和偏远山区的绝大部分的农民特别是种粮农民最苦。
1、爲什麽是种粮农民最苦？
一是收入水平最低。农业是效益最低的弱势産业，在不可知的自然灾害和可知的强势市场的双重打压下，不亏本是不正常的，只有亏本才是正常的！而种粮农民就是在农村也是收入水平最低的阶层。根据笔者在2004年对湖南省H县的一个典型传统农业大镇S镇进行抽签得出的1632户农户的调查，养殖户的年收入人平爲1708元，打工户的年收入爲人平6291元，而种田户的年收入人平只有432元。西方的学者主张中国的农业特别是粮食可由世界市场来自由调节，认爲种粮食没有效益，农民可以不种粮。姑且不说粮食安全问题，也不说谁能养活中国，可是，中国农村有几亿个这样天文数字的劳动力，无论投入到哪个産业，哪个産业都是弱势産业！而城里的学者开出了“调整农业産业结构”的药方，变相地鼓励农民一哄而上，造成品类齐全物美价廉的农产品供城里人享受，因爲对农业政策制订的最终决策者均居住在县城以上的城市。
二是承担负担最重。在1999年，S镇根据当时中央的农民负担条例，以及中央各部委出台的各种达标升级活动（如学校的危房改造和教师的工资发放是花钱最多的专案）所容许向农民的收费标准，经县政府批准，取最低点，该镇在1999年的农民负担是人平165元！根据调查，平均每一亩水稻的单季成本（不包括税费在内）爲432元，其中，化肥60元，农药70元，租用农机（机耕和收割）70元，种子12元，灌溉30元，人工160元。如果风调雨顺每一亩能産800市斤以上（理论数位），如果每100市斤水稻价格在50元这一红线以上，农民还可以保本经营。在1999年的早稻价格最高就只有32元，如果按平均30元计算，每一亩就要亏本192元；如果义务爲国家种田，就算那小得可怜的人工工资不计算在内的话，也要亏本32元！可是，人平还要交纳165元的税费！！农民还要不要活下去啊！？而在家种田的农户比那些不种田的农户的负担更重。因爲种田农户要麽在粮站卖粮时被扣下了税款，要麽因长期在家不愿得罪乡村干部或经不住软磨硬泡把税费交了；而外出打工的村民是抛荒的当然会一分不交，即使把责任田包给他人，收一点口粮锁在家里，打工收入存在银行帐号上，任你乡村干部有孙悟空般的本事，有中央在上面念“减负”的“紧箍咒”，也能一分不交！S镇自1995年以来，滞留在农户未收缴的税费共399.15万元，其中长期在外欠交税费金额爲240.27万元，占未收缴税费的60.2%，人平欠交145.3元。长期在家农户欠交税费金额爲158.88元，占未收缴税费的39.8%，人平欠交84.7元。而种田的农户欠交税费金额爲39.8万元，约爲10%，人平仅欠交21元。在税费改革后，村庄内的公益事业基本上要由长期在家种田的农户承担责任，那些长期在外务工的农户却没有兴趣。所以，那些无路可走只得在家种田的农民被称爲“死农民”！
三是综合素质最弱。有能力的人，大多不愿种粮，因爲其他行业收入普遍要高於种粮。农民下一代绝大多数也不愿种粮，特别是农业技术不再代代相传。留下来种粮的绝大多数人，有不少一无所长或因病因残无可奈何呆在农村的，有些地方基本上是由妇女儿童老人组成的386199部队。例如S镇，总农业人口41200人，18岁至59周岁劳动力总人数23494人，长期在外打工总人数爲16531人，占总劳动力人数的70.4%。大专以上文化人数132人，其中在家人数22人，占大专以上文化人数的17%，在外打工人数110人，占大专文化以上人数的83%；高中文化总人数2693人，其中在家人数爲688人，占高中文化人数的26%，在外打工人数爲2005人，占高中文化人数的74%。就是留在农村有一定素质或专长的农民基本上少有种田的或只种单季稻，大多从事农村的非农行业开始走向寡头垄断。
2、农民究竟有多苦？
一是消费水平最低。作爲在湖南省H县综合水平较高的S镇，据抽签得出的1632户的调查结果显示，包括生老病痛、人情往来、衣食住行、父母供养和子女读书等，农户年人平总支出爲1797.5元；其中，年人平消费水果74.2元，年人平消费肉食品115元，年人平消费鱼类品49.7元，年人平医药费爲168.8元，子女读书人平支出爲850.8元，父母供养人平支出爲122.8元。而种田户的年人平总支出只有943元！有66%在45岁以上的种田农民连续八年以上没有添置任何衣服！笔者在2004年与H县S镇的几个党政班子成员，到S镇的中心地带一个村任意调查三个村民小组，发现有7个在家种田的纯农户包括破旧房子在内的全部家当分别不超过300元！除了生活无法缺少的床、碗、凳子、桌子外，很难找到可入眼的家具。而这300元在城里人眼里简直就不算是钱。可这些农户，只要叫他拿出一两百元就会陷入绝境哪！当历史进入21世纪的时候，一些贫苦的农民仍然被排斥于现代文明的进程之外，成爲现代化的异路人。
二是生存环境最苦。根据对S镇的调查，1632户农户年内收支有节余的农户有1263户，占调查农户总数的 77.4%，人平节余784元，其中在外打工户户户有节余，且人平节余3876元。而种田纯农户不仅没有一户有节余，而且83%以上的种田纯农户年内负债。一当发生意外事故如大病，就陷入绝境！在S镇的2000年，福门村马桥组的唐某，因重病无钱医治痛苦不堪，全身淋上汽油把自己活活烧死！塘山村瓦屋组的王某，因重病，无钱医治，自己洗完澡、喝完农药、放响炮竹、躺进棺材里！据笔者初步统计，这一年S镇因病无钱医治而自杀的种田纯农户有21人之多！
三是生産难以爲继。中国的农业这个古老的産业，时至今天，绝大多数地方仍然在重复著几千年的简单再生産！近年除中央财政对农业有所投入外，省市县各级政府基本没有投入。上个世纪90年代以前，农村每年动员数以亿计的劳动力参与工程建设，但在责任制以后，农村大的公共设施建设就已经全面停摆。农业投资持续下降，农村生态环境日趋恶化，农业增産不增收，不少农村就连简单的再生産也难以维持！有个学者这样说道：“在全中国的铁路沿线搞调查，这是最廉价的成本考察中国国情的方法。具体说，在你乘火车的旅程中，白天的话，看一看，看看车窗外，火车道旁，我们干农活的农民操的是怎样的农具，判断一下操持这种农具的生産方式能不能走向富裕？”就是劳动力本身的再生産也同样难以爲继，最主要的是子女上学。一个在县城寄宿读书的学生，初中三年学杂费、食宿费至少需要1万元，特别是有子女考上高中和大学，就会使一个农户陷入绝境。如读完高中就要2万元，2万元对绝大多数普通农民来说，无疑是个天文数字！按人平2亩地，每亩双季800多元的收入计算，每一年不吃不喝4000多元的收入要种多少年的粮？农民爲什麽最怀恋毛泽东？比如在毛泽东时代，那时候孩子上学每学期学费才0.5元！根据对1263户农户的问卷调查，在孙中山、毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平等伟人中，有47.2%的农户选择了毛泽东，得票率远远高於其他历史人物。在S镇，从1995年到2004年，共有147人没有读完小学毕业，273人没有进入初中，375人没有完成初中学业，有2440人没有进入高中。如果按这个小镇的比例来计算全国的话，该会要得出一个多大的数位啊！而读不起书的孩子将永远失去在社会上的竞争能力，而注定终生被压在社会的下层。
3、种粮农民爲什麽会苦？
一是收入难保障。中央连续两年出台的1号文件，是古往今来最好的农民政策，也最直接最有力地增加了农民的收入和刺激了粮食生産。但农民却认爲中央主要站在国家粮食安全的角度而作出的决策。从目前的情况来看，尽管农民负担前所未有地减轻了，粮食价格上涨了，每亩有了几十元的补贴；可农资和其他物价也相应上涨了，抵消了一部分粮价上涨的价格优势。相对于非农産业的收入和待遇要普遍高於农业的情况下，从事农业能够得到社会平均利润的希望仍然十分渺茫。特别是又重新出现了卖粮难的问题，因爲在中国，农产品是七、八亿人生産，三、四亿人消费，在市场经济中只会必然有利於买方而绝对不会有利於卖方。根据对S镇的调查，平均每一亩水稻的单季成本（不包括农业税在内）爲432元，按2004年的保护价每百市斤70元，每亩单季可得纯收入128元，双季爲256元。如果每户能种100亩就可以勉强维持生存，而八亿农民的中国又能够容许多少个100亩呢？所以，有些学者把中国的农业称爲“一亩地经济”？就是农民的人均耕地只有美国人家后院那麽大，种罂粟也无法“致富”。而好几年以来，水稻价格就连续在40元左右甚至30元左右波动，如果遇上自然灾害就会血本无归！
二是市场遭打压。首先是农资的垄断和壁垒非常严重。最重要的是种子、化肥、农药至今仍作爲特殊商品实行专营，形成垄断行业和垄断市场、制定垄断价格、牟取高额垄断利润；从而农民就要付出比市场价格更多的代价购买必需的生産资料，农产品成本也因此提高。一些农资部门还与政府联手以服务或推广新技术、新品种的名义将种子化肥等农资强行分摊给农民，强迫农民购买。其次是农产品尤其是一重要的大宗农产品在销售过程往往壁垒重重，关卡林立，使农产品不能自由流通、自由交易从而获得应有的市场价值，最终使农民的利益遭受损失。
笔者2001年在某镇当任镇长时，以镇政府的名义与市里的一家国营粮食企业签订了产销合同。而在农民卖粮时，送粮的途中不到30公里的路程，历经粮站、县粮食局、工商所、县工商局等七处关卡，笔者亲自出马爲农民押运强行闯关，遭遇了扣车、堵车等围追堵截的卖粮“长征”。十余天被扣车时间在一天以上就达六次，被强行卸车五次，被人身攻击三次（有一次甚至是本镇的粮站工作人员）。还记得是笔者父亲去世后的第三天，笔者戴孝押运都未能感动这些权力部门，还是被县工商局扣车，经过县政府多次协商才在第二天早晨放行。
这些工商和粮食部门都有各级文件和部门法规，而且工商局这些权力部门都是属於上面直管单位，县政府根本无权制约，我们就象走私犯一样告状无门。作爲一镇之长直接参与会有这麽多的遭遇，如果是一般农民就可想而知了。而市里的这家粮食企业因水稻“雪花粘”的品种市场降价而拒绝按原合同价收购，由於是政府签订的合同，农民只找镇政府，最终镇财政补偿了农民5万多元。有人说要打官司，且不说官司能否打赢，即使打赢了，粮食企业可以在收购稻谷时以检测爲手段，比如说以“水分和杂质度”来同样达到降低价格的目的，最终使你无话可说。要打赢这样一场官司，如果经过一审和二审的话，至少要花费在5万多元以上。而即使打赢了也是赢了一纸判决书，执行判决书又要另外的成本。
笔者当任书记时的一个乡镇，一个小孩爬上一家到闭的乡镇企业的一个变压器被打伤，因变压器通过农网改造早已经移交给电业局，造成的医药费的民事纠纷被小孩的父亲把电业局告上法庭，谁知法庭在没有任何确凿证据的情况下，却要镇政府承担民事责任，理由是乡镇企业就是镇政府的。镇政府组织县人大代表进行质询，法院说，你不服可以上诉，而上诉的成本先不说能否打赢官司就要付出正常的律师费和上诉立案费就近达二万元（这还不包括不正常的其他开支）！如此大的成本对於目前绝大多数的乡镇财政无疑是一个飞来的横祸，而对於普通的老百姓而言更是一个会倾家荡产的天价！
三是社会不公平。一方面，种粮农民要爲国家承担粮食安全的责任，另一方面，种粮效益的低下和粮食过剩所造成的经济危机却要农民自己来承担，而且还要负责基础设施等公共産品的投入。对於有著14亿人口的中国来说，一当出现重大的粮食危机或国际军事冲突，谁来养活中国？！谁能够养活中国？！因而中国的农业産业，虽说不是富天下的産业，却永远是安天下稳天下的核心産业！就是对全世界都是一个伟大的贡献！而种粮农民没有代言人，即使在本村本地，也没有强势权力来代表他们的利益。例如在县乡两级人大代表中，基本上都是乡村两级干部，他们根本就缺乏一个有效的表达机制。
不仅在政治上如此，在经济上也同样如此。李嘉图提出一个著名的市场经济分配定律：在市场经济中，利润与资本额成正比例，既不与劳动付出成正比例，也不与效益成正比例。多劳并不多得，比如中西部地区劳动力就最多。高效也并不多得，比如每次农产品的高産或多産都造成了过剩。多资才能多得，比如沿海发达地区拥有雄厚的资金才带来快速发展。这种分配定律导致沿海发达地区富者愈富，中西部地区的农民特别是种粮农民愈贫。《中国农民调查》中说出了一个贫穷的事实是，种白菜的农民守著自家的白菜而不敢吃白菜，这说明了什麽？说明了农民的贫穷不是物质的贫穷而是货币的贫穷，再勤劳的劳动也不能致富。种粮农民的弱势地位，必然会对首先对强势的市场作出本能的反淘汰和生存斗争。所以，一些农民喊响了这样的三句口号：“农村的出路在於抛荒，农业的出路在於缺粮，农民的出路在於打工”。
正因爲如此，在税费改革前期，中央和省委政府爲农民下达了一个又一个的减负文件，授予了全中国农民一个无尖能摧的盾！在1999年的H县S镇，早稻价格最高就只有35元，这一年，一个农民挑130斤早稻谷到粮站（粮站属於上面直管）出售，不仅压价到每百斤27元，而且还要除杂除水分20斤，这位农民气愤地把这130斤稻谷全部倒到了河里！在这时，再好的干部作风也无力扑灭群衆的怒火！再好的干群关系也会必然破裂！可根据当时中央的农民负担条例，以及中央各部委出台的各种达标升级活动所容许向农民的收费标准，经县政府批准，取最低点，该镇在1999年的农民负担是人平165元！应该说，中央和省委政府爲基层政府也下达了一个又一个达标升级向农民收费的文件，授予了全中国基层政府的一个无坚不摧的矛！1999年的该镇，100多万元的农业税只收回1万多元，尽管镇干部时常领不到工资，也不得不按要求每人借5000元钱给镇财政来完成上缴任务；完不成财税任务会被“财税一票否决”！100多万元的教育附加收不上来，学校发不出工资就会罢课就会被“教育一票否决”！干群的尖锐对立造成其他工作的全面停摆，比如计划生育的停摆就会被“计划生育一票否决”！等等的“一票否决”，使当时的镇党委政府挺而走险。在1999年9月初，该镇的党委政府决定：“组织100人，奋战100天，结扎100例，收回100万”。中央和省委政府下发的无尖能摧的盾和无坚不摧的矛到乡镇就这样碰在一起了！仅仅只有3天，就被新华社资深记者吴新骅以“疯狂三昼夜，打伤百余人”爲题，进行了全方位的报道。1999年9月10日，湖南省委专门以（2000）1号文件进行通报批评，９名镇干部受到党纪、政纪处分，并有３名干部被追究刑事责任。种粮农民的弱势地位，对强势的社会作出本能的反淘汰和生存斗争，就必然会首先动摇乡镇政权。如果乡镇撤销了，就会直指县市！
二、弱势政权：乡镇政权
在中国现行的权力体系中，乡镇政权是最弱的政权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府具有下列职能：（1）、执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）、执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）、保护社会主义的全民所有的财産和劳动群众集体所有财産，保护公民私有的合法财産，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）、保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）、保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）、保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）、办理上级人民政府交办的其他事项。这些法律规定本该属於乡镇政府的职能，可中央各部委爲了把权力伸到乡村社会，省市各职能部门爲了向农村榨取资源，相对於如土地神这样的下界小神般的乡镇政权来说，这些如同天神般的国家的强势权力部门自然不难收买或影响学者和媒体来爲其利益鸣锣开道，自然不难游说立法机关通过立法来谋取部门利益，更何况这些强势的权力部门本身就有制订行政法规的权力。这也是爲什麽学者和媒体明明知道造成三农问题的根子在这些强势权力部门，而不敢爲农民仗义执言的原因所在，因爲得罪了这些强势权力部门，就势必影响自己的职称评定、职务晋升、住房奖金等等切身利益，只好避实就虚，欺弱怕强，来欺负一下对自己的利益没有任何威胁的乡镇政府。就这样，强势权力部门依托乡镇的七站八所把乡镇的绝大部分权利如数上收，依靠自己的强势权力特别是通过“责任状”和“一票否决”的压力手段，把责任一级一级往下压，压向共和国最底层的乡镇政府。
一是权利上移。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》没有被废止，而其规定的管理本行政区域内的教育、文化、卫生事业和财政、民政、公安、国土、司法行政等行政工作的权力全部上移。乡镇范围内，几乎凡是有权的，诸如税务、工商、财政、公安等，具有财政吸纳能力的站所全都收归上级。比如电力部门，先要求乡镇政府组织农民集资办电，且资金缺口由乡镇财政补足。可通电后按电力法进行管理，由电力部门受益，特别是在近三年出台的网改和户改政策，所有由农民和乡镇集资创办的电力设备，在农民每户上交电力部门200元户改费的前提下，要全部无偿移交给了电力部门才能有资格进行网改。电力既然是商品，可凭什麽要乡镇和农民无偿投入？比如林业部门，先要求乡镇政府组织农民植树造林，成林之后再由林业部门根据森林法进行办证收费；如今办一株树的砍伐证费用，已经超过了一株树的出售价，而追究森林防火和植树造林的责任，却是林业部门在代表县政府对乡镇实施“责任状”和“一票否决”的管理。比如教育部门，先要求乡镇政府组织农民集资办校，办好学校之后就要移交给县级教育部门管理，尽管资産交给县、债务留在乡镇，但无论是农民还是乡镇却从此对教育资産无权过问；乡村的巨额债务至少有三分之一以上是由於中小学校的危房改造而形成的。比如水利部门，先要求乡镇政府组织农民无偿用地且集资出劳兴办大中型水库，水利部门根据水利法把水变成了商品，向农民收取高额水费，甚至还把水费收缴作爲工作任务下达到乡镇政府。如此等等，不一而举，虽说是剥夺乡镇，但最终是在剥夺农民。
所以，李昌平在笔者向其请教时认爲：乡村债务有些应该是财政来买单，有些应该是国有企业买单，主要是要把国有企业过去无偿占有农民的资産你还给农民。因爲有一大部分乡村债务是农民已经投资给公路部门了，投资给国家的教育部门了，投资给电力部门和电信部门了，现在农民就要这个産权还这个债务，这不就平了吗？修公路和办教育是国家的事情，形成的乡村债务无疑要由国家来承担。电力和电话安装的集资，是农民对电力公司和电信公司的投资，而且他们有相当一部分资産就是农民投资的钱，农民用电和打电话都要按价付钱，那就要把投资还给农民，或者让农民持股，这个问题就解决了。因爲既然电力和电话都是商品，那就双方都要按照市场经济规则办事。
二是责任下压。因爲乡镇政府是没有下级的最后一级政府，因而无法学习上级的各级，可以用“做个指示发个文”这样常规的工作方法。比如一旦发生了什麽问题，就立即发一个文件：关於做好“两节一会期间安全工作的通知”，关於“做好慰问军烈工作的通知”，“做好安全工作的通知”，“整顿网吧的通知”等等。中央要是有什麽文件了便接著转发：“关於转发XX通知的通知的通知”等。上级利用强势权力将本该属於自己及其部门权力所对应的工作任务，量化分解爲具体指标，逐级转移到乡镇，再在乡镇的头顶祭起“一票否决”的悬剑。在国土法出台以前，国家的耕地保护政策执行得不打折扣，而自从国土法出台以后，法律剥夺了乡镇政府的权利，而赋予了国土部门的部门特权，乡镇的国土所变成了被农民称爲的“卖土所”，并在全国从上到下形成了一个规模庞大的食利群体。近几年来的农村耕地管理，“以罚代批”和“给钱许可”等大量的乱批耕地比比皆是，爲了共同利益部门上下遥相呼应视法律爲儿戏！然而，一旦要追究责任，远在县城的县国土局长自然因不知情而毫无干系，乡镇国土所长无品无位，只要不开除公职一切处分都无关紧要，乡镇长却是“责任状”上也是法律规定要被追究的第一责任人。
法律虽然规定林业部门根据森林法进行办证收费，而植树造林和森林防火的责任，根据“责任状”和“一票否决”乡镇责无旁贷。计划生育的强制执行权、行政处罚权以及社会抚养费的徵收权等权利，法律规定属於县以上的计生行政部门，湖南省政府作出了一个如此的决定：从2004年下半年开始，乡镇徵收的计划生育社会抚养费要全部上缴县级计划生育主管部门，再由县级计划生育主管部门逐月下拨上缴金额的80%。而管理的责任却在乡镇政府，诸如结扎、上环、流産、引産等繁琐具体事务均要求要乡镇落实；如果代表县里迎击省市考核出了问题，“一票否决”的首先是乡镇政府。公、检、法、司、消防乡镇无权管理，但出了重大的民事纠纷和刑事案件特别是安全事故，要被社会稳定“一票否决”的，乡镇政府首先在所难免！比如“交通安全责任状”，按照属地管理的原则，就要乡镇负责。在县公安局一个副局长带队到乡镇督查“禁止报废车辆营运工作”时，一个乡党委书记不禁问，不是我们不愿做工作，只是乡镇干部上公路查车是否合法？这个副局长回答，按照县委的统一安排，由乡镇负总责，具体工作由公安派出所执行。乡党委书记哭笑不得：公安派出所的人财物都由公安局直接领导，你直接到自己的直辖机构督促落实不是多快好省吗？何必要压乡镇去管你自己部门本来应该管好的份内工作？
尤其是信访责任制，只要有到省市特别是到北京上访的，只要上访人的户籍在你乡镇，而不管上访的原因是否与你乡镇有关，也不管上访的要求是否合理合法，即使自己不发工资，借款也要无条件接回上访人员，并追究责任，5人以上上访就要被没有理由没有原因没有商量的“一票否决”！在H县的某乡有一个农民，因相邻的一个乡基金会有他的存款没有兑付而赴京上访。论道理，要麽追究基金会所在乡政府的责任，要麽追究基金会县级主管部门的责任。可是，按户籍所在地的责任原则，省委通知市府，市府通知县府，县府通知所在的乡政府。这个乡政府不仅要派人出钱把他从北京接回来，而且乡党委书记和乡长还要受到县府的处分。对於上级及其各个部门的各种名目繁多的学习费、会议费、书报费、会费、规费，即使自己不发工资，借款也要完成任务，否则，就要遭遇有权部门意想不到的“一票否决”。
三是财政空转。一方面，上级强势权力部门依托乡镇的七站八所，把乡镇范围内极爲可怜的有限公共资源，进行掠夺性的榨取。在笔者所调查的H镇，派出所从95年到现在，除保自身运转支出116.5万元外，还向县局上交了97万元；国土所从95年到现在，工作人员由3人增加到9人，除保自身运转平均每年支出在35万元以上外，还平均每年向县局上交了30多万元；还有司法、环保、规划、林业、工商、水利等各个具有吸纳能力的部门。另一方面，乡镇负债运行，处於崩溃的边缘。几乎是乡乡有债、村村欠钱；绝大多数的乡村债务都是本级财政收入的数倍甚至数十倍。由於乡村的事权大於财权，硬性财政支出多而收不抵支；刚性支出大大增加，而收入大幅度减少，很多需要乡镇配套支出，如公路“乡乡通”、“村村通”工程等等。实际上，绝大多数的乡镇处於破産状态，玩空手道是目前乡镇执政手段的绝活，可以说是绝无仅有！
四是非法生存。首先是行政权力的非法生存。各个强势的权力部门，依靠立法把权力收归部门，因而各个部门的权力都有法律保障。而乡镇的权力被上收，责任却有增无减；只有法律责任，没有法律保障。如果要履行逐级转移而来的责任，就只有非法地行使权力。还因爲要直接天天面对农民，不履行作爲代表国家的政府责任，就会招致群衆面对面的责难和批评。诸如计划生育、民事纠纷、社会治安等等，管事的无权，不管事的有权。其次是财政行爲的非法生存。有个县委书记在安排乡镇工作时有一句这样的名言：有钱能够办成事是好干部，没有钱能够办成事是更好的干部！他补充说，有钱会办事不是真本事，只有没有钱能够办事才是真正有本事！“要钱办事是硬道理”，由於收入来源没有保障，无奈之下只得左手“拆东墙补西墙”，右手打欠条赊欠。所以，乡镇采取的是“能拖的拖，能挪的挪，该欠的欠，该要的要”的土政策。一是拖欠乡村干部的工资，如果上级不出台有效的政策，很多乡村干部的工资只能无限期地拖欠下去。二是拖欠办公经费和电费等。三是请客送礼尽最大努力争取尽可能多的专项资金，以便尽可能多地挪用“灾社减”这样一些专项资金。四是用各种办法尽可能借银行贷款，用高利息作诱惑借民间借款，而只要借到了钱，能否还债就谁也无法保证。用一些乡镇负责人的话来说，只要政府没有垮台就一定不会烂帐。五是尽可能扩大收入渠道，比如计划生育的社会扶养费已经成爲乡镇财政日常收入的主要来源，只有超生越多收入才越多。很多乡镇领导提倡创新工作思路，而创新的方向主要是如何利用乡镇政府的行政资源，尽可能多增加财政收入。最后是政府职能的非法生存。
对於逐级转移而来各种责任和名目繁多的负担，以及形形色色的考核，绝大多数是乡镇的财力和权力所无法做到的。所以，很多时候如果不用讲假话、做假事、报假数的形式主义来应对上面的官僚主义，就只有死路一条！而对於农民而言，绝大多数的乡镇不仅背负著沈重的债务，甚至自身生存都难以维系，有谁会相信他们能够对农民提供最基本的供应？很多乡村爲了缓解沈重的债务压力，尽可能减少正常的公务活动，尽可能压缩经费开支。尽管有很多公益事业建设已经迫在眉睫，但群衆想都没有想过要去找乡政府。在这样的情况下，乡镇面对农民的需要已经无法满足了，其所承担的社会公共管理与服务职能根本无法实现。如果不能满足农民基本的公共需求，乡镇政权的存在就失去价值。这种合法性危机将会冲击整个乡镇政权的政治权威，从而使乡镇政权走向崩溃。按照现在这样运转下去，他不需要被人去取消就会自我取消了！所以有些人提出取消乡政府，包括设立办事处，就顺理成章了。80年代垮掉组一级，90年代垮掉村一级，2000年代垮掉乡一级，现在的县一级已经摇摇摇晃晃，会不会成爲下一个？
三、弱势干部：乡镇干部
乡镇干部在历史上爲推进“联産承包”破解中国的千年粮食短缺、维持著农村的基本公共事务和正常秩序、在夹缝中强力控制人口的增长幅度等，应该说做出了很大的牺牲。特别是在税费改革前农民负担最沈重的时期，爲今天现代化的前期积累，处於农村社会的尖锐矛盾之中维系著中国的改革大局。尽管那时农村的社会矛盾也非常尖锐，爲什麽农村社会大局能够稳定呢？除了绝大多数农民相信党和政府能够解决所面临的问题和外地打工的收入支援了目前农村的运转这两个重要原因之外，还有一个不可缺少的重要原因就是：乡镇干部作爲农村社会的精英，构成了一条保卫社会安全的“防火墙”，维护了农村社会的基本秩序。可如今的乡镇干部已经沦爲了真正的“无产阶级”，陷入了前所未有的困境。
一是来自上下两面夹击。对於乡镇之上的任何一级上级及其部门，无论是领导还是一般办事员；无论是级别比你大的还是级别比你低的；不管是与你有无责任，该不该你管，也不管你有无权力；都可以对乡镇干部发号施令，而乡镇干部都要绝对服从。如果政策与客观情况相符了，这要归功於各级领导的英明决策；如果政策一旦偏离本地区的客观实际，造成了社会矛盾，就是乡镇没有把政策落实好。政策是好的，只是乡镇这些歪嘴巴和尚把好经念歪了；就有一个省里的官员公开说：“中央的政策很好，基层的干部好狠！” 因此，对於中央以下的各级而言，决策失误的责任可以上推中央承担，执行失误的责任可以拿乡镇干部是问，只要处理几个乡镇干部就可以使问题得到解决，因爲无论是对中央还是对民衆都有了一个交代。
对於“两栖类”性质的村干部来说，本身就是承包了责任田的农民，经济上没有保障，政治上无奔头，就无法用“工资待遇”、“工作考核”、“职务提拔”等手段来进行简单管理，稍有压力就会走人。更何况作爲村委会干部是村民直接选举担任的，只要不违背党纪国法，无须看任何上级的眼色行事。在2004年的“粮补”发放工作中，湖南省H市T乡的某村支部书记，在累计爲村向乡政府代交了三万多元农业税的情况下，做好了一部分群衆的工作同意抵交本年度的农业税，这就有违於省市两府关於不管任何情况“一刀切”的不抵扣政策。由於该村地处交通线上，市长沿交通线督查时，马上查出了这个顶风作案的情况，责令在场的乡党委书记立即纠正。这个支部书记当场就拦住了市长的小车，声称支部书记不当了，要求把自己借钱交上去的农业税退回来，否则就不放行。吓得在场的县乡领导脸都变色了，立即把他强行拖开。就在市长一行走后，支部书记对留下来的几个乡干部说，你们怕他，我可不怕！我村干部早就不想当了，他难道要收回我的责任田、开除我的农民职务进城去当工人不成？这个村的支部书记至今照当不误，据说不是不想撤，而是不敢撤；主要是怕他到省市闹事，特别是怕他聚衆进京上访，以免省府来追究市府的责任；而这个乡的党委书记没过几天就被撤掉了。对於农民而言，尽管乡镇干部作爲国家在基层的代表，但你无钱无权，自身难保，难以爲靠。如果是政策好，首先要感谢上级政府的领导干部而不是乡镇干部；如果是政策失误，首先要骂乡镇干部出气。有一句顺口溜体现了这种现状：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了问题要找你，解决不了臭駡你，你来硬的要告你。”
二是自身生存难以维系。有个姓胡的女副镇长把乡镇干部的现状概括爲：“一无山二无田三无房産四无存款，五六百元工资糊口，七八月份就开始发愁。”而一个即将退休当过乡长的主任科员则把乡镇干部的现状称爲“五子登科”：“工作一辈子、职务没位子、城里没房子、银行没摺子、工资是条子”。乡镇干部的待遇就本来低，非城郊的农村，乡镇干部工资人平在1万元左右，远远低於管理阶层的社会平均劳动力价格。从各级财政供养的人员来看，据有关资料显示，目前养一个乡镇干部平均每年只需要人头经费1万元，养一个县干部平均每年最低需要人头经费3万元，养一个地市级干部平均每年最低需要人头经费6万元，养一个省干部平均每年最低需要人头经费9万元。全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得知，县乡两级人员约占71％，他们的开支占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。然而，不仅本来不多的工资被长期拖欠，而且还要借钱垫付上缴税费。
在H县，乡镇干部就发生了几起令人辛酸的事例。例如某镇的一个副主任科员廖长久，因无钱医治38岁便离开了人世，在生命垂危时给党组织写下了一封令全县乡村干部忍不住流泪的遗书：近三年来，爲了完成上缴的税费任务，借了妹妹夫妇俩7年在外打工的全部积蓄1.8万元，借了父母亲准备买棺材的4000元，借了母姨辛苦劳作积存的1万元，借了母舅准备建房的1.6万元，借了82岁的外婆的私房钱2500元；爲了保证机关的正常运转交水电费和会议费，借了亲朋好友的1.2万元。“在生命垂危之际，令自己宽慰和自豪的是，我有生之年的工作表现和思想表现没有令党和人民失望，现在以一名普通党员的名义，庄严地向党组织敬礼！”“一颗红心永向党，生爲共产党的人，死作共产党的鬼。”可是他没有说，他垫税的几万元借款谁来还？他被欠发的几万元工资谁来付？他那身无分文无房无地的孤儿寡母怎麽活？有个乡党委书记感叹道：本来积极交纳税费的农民和积极完成税费任务乡村两级组织是拥护党和政府的中坚力量，如果连他们的利益都漠不关心，到时候还有谁会来保卫我们的政权？
三是合法权益不受保障。农民可以爲自己的负担有权上访直至中央，却难以看到拿不到工资的乡镇干部去上访北京。在中西部地区的县乡领导，对於乡镇干部的工资发放有个普遍认同的观点：发得出工资是不正常的，而只有发不出工资才是正常的。因而，能够发得出工资，似乎成了主要负责人对干部职工的一种最高恩赐，而发不出工资，并不问心有愧，既不觉得是一级政府的应尽责任，更不觉得是主要负责人的职责所在。工资本来是劳动力价格，在市场经济的条件下，使用了劳动力商品，却得不到劳动力价值的补偿，这样明显违反价值交换的天然法则和严重侵犯公民的天然权利的普遍现象，居然能够在市场经济的现代社会中大行其道，尤其是能够在行政体制内畅通无阻，不能不令人惊讶社会公平如此缺失！而整个社会却是如此熟视无睹！这就不难想象，工商业主拖欠农民工的工资就自然是理所当然，因爲政府自己树立了一个榜样。在整个中国社会，对於劳动力这样智慧商品都得不到保护，也就是我们对於自身都无力保护，我们这个社会还有什麽前途可言？
结束语：立党爲公，执政爲民。对於农民而言乡镇干部是“官”，但对於省市县而言，乡镇干部特别是普通的乡镇干部应该是“民”吧？没有农民将会怎样？没有乡镇干部将会怎样？农民的转化造就了世界工厂，乡镇干部的转化将会造就什麽？会不会造就一批实干的政治家特别是领导中国农村基层民主改革的政治家？从县以上，有哪一级组织哪一个干部哪一个领导会个人借钱向国家交税？哪一个领导会个人借钱发干部的工资？有哪一个行业会和农民一样亏本也要向国家交税？你说乡镇干部爲什麽如此艰难仍然有人要当哪怕是借钱交税也要当，请问农民这样难当亏本交税也还要当农民，他们可以不当吗？解决弱势农民——种粮农民问题，要著眼于国家粮食安全；解决弱势政权——乡镇政权问题，要著眼于现代乡村建设；解决弱势干部——乡镇干部问题，要著眼於农村社会和谐。只有充分认识到这三个问题，才能准确把握农村问题的关键所在。
2006年2月10日 湖南省社科院经济研究所 陈文胜