安全生产重在预防，做好预防重在监督，日常监督依靠一线工人和工会。如果工会对安全生产的理解只是举办安康杯知识竞赛，而无法转化成现场的、日常的安全生产监督和举报，那么工会监督安全生产不力也是必然的结果。
一边是数不清的法律条文规定工会有权监督安全生产，一边是政府不断出台安全生产相关重要文件，这些不仅仅奠定了工会监督安全生产的合法职能，也要求工会在安全生产这一主业上主动负起相应的责任，实现保卫工人生命、避免安全事故发生的重要目标。
相比政府行政部门，工会是完全不同的体制，因为工会的触角可以从省市县一直延伸到镇村区街道，最后到基层企业的每一条生产线。工会本该是预防安全事故可以铺开的最全面的一张大网。可以说，预防安全事故、做到群防群控，除了工会以外，没有任何一个体制内的机构可以做得到。
在本期工会改革观察报告上篇，中国劳工通讯（CLB）就广东华业铸造厂爆炸事故、贵州黔西南三河顺勋煤矿事故、以及贵州贵阳利民煤矿事故，联络了当地工会。我们发现，工会自身并不把监督安全生产的职能当一回事，反而认为这是政府部门的主业。因此，工会常年视安康杯知识竞赛这类形式主义活动为工会履行安全生产责任的主要内容，完成了竞赛就等于做好了安全生产。
在安全生产监督方面，工会通过自我矮化、推诿责任、事实上长期不作为是一方面；而另一方面，政府部门均不了解不清楚工会监督安全生产的职能，无论是事前部署安全生产工作和执法检查，还是在安全事故发生之后，都既不邀请工会参与监督安全生产，也不就履责不力的事故企业工会进行调查和追究问责。政府部门工作人员为了安全生产，可谓是马不停蹄跑企业、做检查，哪里有事故发生，哪里的政府还要被上级调查和问责。而工会和这些都没关系，躲在政府部门后面不作为。任市委市政府负责人都要因为安全事故问责，工会却风雨不动安如山，从来不需要担心问责问到工会头上来。
CLB打了一圈电话，只遇到一个政府部门认同工会应该履责监督安全生产。贵阳市应急局是主持一方安全生产事故调查的关键部门，该局工作人员认同并愿意将事故企业是否有工会，以及工会是否依法履行了安全生产监督职责，列为今后事故调查的重点之一。其他的政府部门均不了解工会身份，也不认为安全生产监督有工会的角色。
政府执法马不停蹄，始终无法做到监督安全生产
贵州省两起煤矿事故发生之后，我们浏览事故所在的黔西南州或是贵阳市政府的网站，发现各地政府从来都把安全生产当成是重要的政治责任。报告上篇已提及，贵州省政府多次通过各类工作会议强调要严格管理煤矿安全生产，政府相关部门也在日常执法中频繁检查煤矿可能存在的违法违规行为。不过，会违规违法的是煤矿企业，而落实政府工作会议要求，也得依靠煤矿企业。如果企业铁了心要牟利，为此违法在所不惜，那么，仅仅依靠企业自觉显然无法杜绝安全隐患。在政府方面，如果安全生产监督没有在企业可落实的抓手，如果安全生产仅仅依靠企业的良心，那么任凭安全生产会议开得越来越频繁，口号喊得一次比一次响，决心下的越来越狠，事故也还是会照旧发生，并且可能一次比一次大。
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贵州省黔西南州能源局负责对州内能源企业进行全面覆盖检查。但CLB发现，该能源局现有行政执法人员仅29人，其中一人行政编制，28人事业编制。但黔西南州光是合法生产的煤矿数量就有34处——且不提州内其他非煤矿的能源企业也为数不少。这些执法人员就算每个人都被派出去驻守一个煤矿，也不可能做到每个煤矿在每个工作时刻都有执法者监督日常安全生产。
很遗憾我们无法采访到州能源局，未能了解到能源局如何监督检查发生事故的三河顺勋煤矿。不过显然，该煤矿理应通过了相应的安全生产检查因而得以正常开工，但检查显然也无法避免安全隐患和事故事故，最终酿成14人死亡的悲剧。
在黔西南州政府网站上简单搜索可见，州能源局为了安全生产工作可谓兢兢业业，从会议、到调研、到督导、到检查，各种动作不断。
在三河顺勋煤矿事故发生之前，州能源局发出2022年2月份煤矿安全监管执法计划，其中“2022年1月份，计划检查10矿次，实际完成11矿次，2022年2月份，计划开展煤矿安全执法检查8矿次。”但就算能源局已经马不停蹄尽力作检查，也没有挡住三河顺勋煤矿事故在2月份爆发。
《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十七条指出，县级以上煤矿安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构在监督检查中，1个月内3次或者3次以上发现煤矿企业未依照国家有关规定，对井下作业人员进行安全生产教育和培训或者特种作业人员无证上岗的，应当提请有关地方人民政府对该煤矿予以关闭。
看起来，我们只能寄希望于，类似三河顺勋煤矿这样存在隐患的煤矿最好是要在能源局进行执法检查的当时就暴露出违法违规问题，并且1个月内要发生3次这样的“适逢其时”，才能阻止悲剧的发生。
同样，在贵阳市利民煤矿发生8死事故的前三个月，国家矿山安监局贵州局发现，贵阳市、清镇市存在多项煤矿安全监察问题。贵阳市有正常生产建设煤矿10处，但市级监管部门仅4人直接从事煤矿安全监管工作。全市10处正常生产建设煤矿均与救护队签订救护服务协议，但都达不到《矿山救护规程》和贵州省相关文件要求。
政府部门工作繁重，执法人员马不停蹄，但就算大家都快累瘫了，也因为人手和资源有限，只能做到对煤矿进行抽查、记录违法违规事实、通报、最多是回访。而从查出问题到下次回访，这期间煤矿企业有没有改正？这期间事故隐患谁来举报谁来应对？如果政府工作人员只能依靠自己，他们跑断腿也没可能掌握到每个煤矿每天的生产状况，也根本不可能知道井下是否有安全生产隐患。到时候，某个煤矿企业会不会发生事故，便像掷骰子，只能听天由命。一旦事故发生在自己手里，政府官员也只能认倒霉被追责。
反过来，企业工会和一线工人本来就在煤矿的工作现场，工会会员和工人们的生命维系于企业安全生产之上。试想，如果工会履责安全生产监督责任，当一线有事故隐患时，就组织工人及时举报；这样，无须政府执法人员跑断腿到每个煤矿抽查回访并准确发现可能的事故隐患，只需要建立好能保护工人并鼓励工人举报安全隐患的制度通道，无论是地方总工会还是当地政府部门，都能对各大煤矿安全生产状况随时动态更新，掐灭每个安全事故可能的苗头，真正做到安全事故预防为主。
退一步说，如果煤矿企业工会还没有建立好保护工人监督举报的制度通道，但起码每个煤矿都有工会，工会都知道自己要保护工人的生命安全，履行监督安全生产的法定职能。那么，在发生安全生产事故时，工会起码也可以及时组织工人撤离，避免人员伤亡，避免工人家庭陷入悲剧。如果能减少人员伤亡，可能能源局或者市委市政府安全生产负责人也不会被严重问责。
可惜的是，如果从来没发生，工会从来不在生产现场。在这些发生事故的煤矿或者钢铁厂或者建筑工地，我们从来没听到有工会在生产现场组织工人撤离，减少人员伤亡。
那么，工会为什么总是不在生产现场监督安全生产？政府部门为什么不依靠工会监督？
各级政府部门都不了解也不重视安全生产当中工会的重要角色
工会的算盘我们在报告上篇中已有提及，不少地方总工会把安全生产当作是政府部门的主业而非工会的主业，认为工会做安全生产就是举办安康杯知识竞赛，完成了竞赛就等于做好了安全生产。当然，他们也会举办相关的工作会议和主题活动，并从来不会忘记要在宣传文章中引用习近平的最新讲话。发生事故之后，在应急部门的邀请之下，有些级别的工会也可能会参与相关事故调查和善后处理，但工会并非以独立的身份履行调查监督和问责基层工会的职能，而是听从指挥部的安排从事事故调查组指定的职能工作。对于真正的工作现场中应如何预防安全事故发生、如何监督企业落实一线安全生产这些，无论是从工会的大量宣传稿还是CLB多年来对工会的采访中，都可以看出地方总工会对此一无所知因而只能避而不谈。
各级政府部门其实并不清楚工会的无能，也没有留意到工会把安全生产的责任都推给了政府。事实上，他们连工会归属哪里都不太清楚，更不会知晓工会就安全生产的职能。大部分应急部门或者行业监管部门被问到工会如何监督安全生产及工会监督不力是否要问责时，回应都是“那要去问工会啊，我们不清楚工会的”。
不少应急部门都没搞清楚工会归哪里
自2018年机构改组之后，应急管理部门取代了安全生产监管部门，使得中国的安全事故走向“重事后管理、轻事前预防”。应急部为代表的相关政府部门主要是检查企业是否有违反安全生产规定，并对涉事企业以罚款、停产整顿等整改命令。但整改的过程由企业自己处理，企业完全可以照旧运作。行政部门例行的安全检查事实上无法做到让企业真正落实整改措施。
华业铸造厂事故所在地的惠东县应急局综合协调股其中一项责任是负责惠东县安全生产委员会的日常工作。尽管地方总工会理所当然是各地安委会的成员单位，但应急局并不了解地方工会的情况，更不用说协调工会监督安全生产。
“ＣＬＢ：那这个安全生产委员会包含不包含县总工会呢？
惠东县应急局：他也是安委会的成员单位啊。
ＣＬＢ：安委会的成员单位，那像这个华业铸造厂有没有工会呢？
惠东县应急局：这个我不知道啊，因为我们不对企业的。”
CLB建议应急局综合协调股在协调安委会各成员单位工作时，应该邀请包括工会在内的成员汇报和交流安全生产工作，但职员很为难地说，“安委会有四十多个，包括乡镇有七十个，如果你每次都要叫他们汇报的话，那不太现实吧。”那怎么知道工会是否履责呢？职员认为只能等调查组调查。
无意间我们听到综合协调股职员与股长的对话，令人大吃一惊的是，应急局工作人员对工会归属于哪里都不知道。
“应急局职员：中国劳工通讯啊，问总工会的事情啊，工会如何履职啊？
应急局股长：关我们什么事？总工会是县的部门吗？
应急局职员：安委会的成员单位。”
同样令人大跌眼镜的是广东省应急厅调查评估和统计处的工作人员。
“ＣＬＢ：我的意思就是说，提个建议，是不是可以把工会作为被调查对象。他有没有履责，有没有工会，这个作为被调查，而不是工会参与调查别人。
广东省应急厅：您说的工会是说企业工会，我说的工会是惠州市政府的工会。市政府的工会。
ＣＬＢ：工会不是政府工会，工会是工会，是群众组织，他不是市政府的工会。
广东省应急厅：是群众组织，是群众组织。”
从地方应急局到省应急厅，对工会的身份一无所知，更不用提应急部门依靠工会在企业建立安全生产预防举报监督机制，通过和企业工会合作来实现安全生产的日常监督和管理。
各级行业监管部门并不清楚工会也能监督行业安全生产
除了应急部门，专门的行业也有专门的政府部门负责监管，业务内容包括制定落实行业安全生产的政策措施、执法检查行业企业有无违法违规、承担行业的安全监管工作和协调地方安监部门工作等。
例如在黔西南州，能源局负责监管包括煤矿在内的多个行业，而在贞丰县，工科局是煤矿行业的监管部门。此外，国家矿山安监局贵州局和国家局也分别负责贵州当地和国家层面的矿山安全监管。前文已提及个别政府部门为监督煤矿安全生产而马不停蹄部署许多工作内容，此处不赘。
我们关注的是，从县市政府的行业监管部门到国家级行业安监部门，各级政府无不依法办事监督行业安全生产，但各级政府部门都不知道工会也有法律责任监督安全生产，更加不知道自己可以跟工会配合，更好实现安全生产从事后调查整顿走向事前举报预防。
贞丰县工科局曾经对三河顺勋煤矿违法违规行为做出处罚，后来又批准了该煤矿复工复建。但工科局坦言政府执法检查和工会没有任何关系。工科局工作人员告诉CLB：“我们这边检查是按照我们的年度计划和月度检查计划去开展这个工作。那个工会这边有没有参加这个煤矿的检查，那你还得打电话问一下县工会，好不好。我没办法给你回答这个问题。”
CLB采访到国家矿山安监局在贵州的派出机构——矿山安监局贵州局，并对矿山安监局贵州局提出，各项法律其实规定了工会监督安全生产有法可依，但贵州局工作人员也提出，目前似乎没有具体实施的细则办法：“大家都知道，大法是大法。您说的我知道，但是呢，大法的每一个条款他实际上都是一个原则的。要如果这个条款怎么去实行的时候，他会配套地有一些实施的办法也好，细则也好，从某个层面上。”至于这个实施细则怎样从无到有，贵州局建议应该从顶层设计的角度来出台，这样底下执行起来才有依据。
“ＣＬＢ：（《安全生产法》和《矿山安全法》之外）这个《贵州省煤矿安全条例》里面也是，第七条也是规定了同样的规定，就是说工会要履责的，那既然贵州省的条例……
矿山安监局贵州局：您说的这个是对的，他出台这个地方性的法规，他肯定是和上位的大法是有相关和条款要求的。但是至于这个条款怎么去实施的话，贵州本身也没有这个配套的这一个什么呢，就是相关的具体操作。
ＣＬＢ：那至少可以从这两个事故的调查，从追责的角度反推，就是能提出问题来最少是。如果要是咱们贵州查这两个个案的时候，对当地工会进行问责的话，那工会可以提出辩解，说我们没有具体的工作指引，所以我们不知道怎么做。那这样最少提出了问题……政府的部门负责人，包括市长副市长都追责，那工会不追责？就是最少咱们把工会追责这个能提到这个案件的调查当中。就是最少反推，提出问题来，就是说工会怎么履责？那提出问题来以后，那以后上层的制度设计才能有问题，对吧。
矿山安监局贵州局：您说的这个是可以的。所以说，您可以写一个建议看提交到……我觉得我们这个部门，您提的这个还真的没有办法去给予你一个（答复）。
ＣＬＢ：那我刚才这个建议，就是从追责工会开始，提出工会履责的具体的安排这个问题来，那我应该向咱们贵州这边贵州局的哪个部门提啊？
矿山安监局贵州局：这个应该，还不是向贵州局来提。贵州局他只是一个，怎么说呢，他是一个垂管的这么一个部门，他不属于地方政府的这个……应该这个应该是从哪个渠道反馈呢？我觉得您像您这个问题能不能从更高的层面，国家矿山局，能不能给他作为一个这个建议啊？
ＣＬＢ：我可以试试，我可以试试。不过这两起煤矿事故是咱们贵州局牵头啊。
矿山安监局贵州局：因为你给贵州局提的话，贵州局还达不到你说的能够给你给予一个（答复）。因为你说的这个事情，我觉得可能，给予答复嘛，我认为可能更高一点的，站在那个上面。”
不过，就算CLB一路打电话打到国家矿山安监局，依然发现，无论是地方还是国家级的行业监管部门都不清楚工会也有安全生产监督职能。
国家矿山安监局发展规划处负责矿山安全监管监察能力建设的业务，但他们的工作并不包括协助地方工会，特别是企业工会依法履责，做好企业层面的安全生产监督。工作人员指其部门工作主要是针对政府执法，而不涉及企业或者工会，因为监管监察“主要是政府层面的部门嘛”。
《安全生产法》第七条 工会应依法组织职工监督企业安全生产。
《矿山安全法》第二十三条 矿山企业工会依法维护职工生产安全的合法权益，组织职工对矿山安全工作进行监督。工会履行安全生产监督职责有法可依。
但在国家矿山安监局看来，工会并不在监管监察的职能部门之列。
“ＣＬＢ：那我可不可以提一个建议，就是咱们这边负责安全生产监察发展规划的，那是不是也可以在咱们这个规划里面加上企业工会在安全生产监督的履责情况？就是把这个也放在咱们矿山安全监察的发展规划里面啊？
国家矿山安监局：规划不是说……规划有些内容不是说想写就写的。他有些规划是指的，比如说什么执法水平提升啊什么的东西，不是说你说的那个全部的。
ＣＬＢ：对，不是全部的，但是安全生产这事情是有机的一个东西，他不是说只是靠政府部门，对吧。
国家矿山安监局：是。你如果分条分块的话，比如说有些培训是专门针对这些执法人员的能力提升的，对吧。那你说，这一块肯定不会说去涵盖什么企业的那个什么培训的。
ＣＬＢ：那咱们这个发展规划处是针对企业的、还是针对政府的、还是针对工会的？
国家矿山安监局：我们重点还是放在监管监察上这一块的。
ＣＬＢ：监管监察？
国家矿山安监局：你说的那个规划，你说的那个规划啊。
ＣＬＢ：就是发展规划处，咱们是负责针对政府的吗？
国家矿山安监局：你说的那个能力规划主要是政府层面的规划，就是监管监察这一块的啊。你比如培训执法人员的这种。因为你说的那个太宽了，那涉及面太广，每个层面也不一样。
……
ＣＬＢ：就是您比如说在咱们发展规划处，进行规划的时候，哪怕是针对省政府啊地方，或者咱们比如说贵州局省局、然后地方局，那么可不可以包含在，就是说要求地方局把工会监管监察的这个，现场监督安全生产的这个部分也包含在工作内容里面呢？这样不就可以有一个切入点吗？
国家矿山安监局：哦哦，您这算是一个建议类的东西是吗？
ＣＬＢ：对，既然咱们现在没有，我就想顺手提个建议，不知道恰当不恰当啊。
国家矿山安监局：呵呵，这个这个……这个东西我们，这样吧，您说的这个工会，这个东西得那个啥啊，你还是按照政策来啊。但我们不是太清楚这个工会能干些啥啊，就是能干些什么东西。你得按照政策来。”
国家矿山安监局如此不了解工会就安全生产能干些什么，遑论与工会合作，在规划煤矿行业安全生产监督时将工会的角色纳入规划。
显而易见，各地工会都希望避开安全生产监督的具体责任和由此而承担被问责追责的风险，因此，他们自己不会主动跳出来完善和提出监督安全生产的细节建议。而政府行业监管部门本身不了解工会职能，如果没有相关法律细则指引，也自然忽视了工会在企业具有的职工群众基础和就安全生产做到一线监督、群防群控的能力。
从追责工会开始，建立工会监督安全生产履责问责的机制
一边是地方工会在安全生产工作上自我矮化和把存在感降到最低，一边是政府部门不了解工会的法定职能，安全生产监督不把工会算在里面，执法检查不找工会参加，事故调查也不问责工会。长此以往，工会在一线监督安全生产的重要职能在我国被彻底忽视。
每次安全生产事故发生后，我们总能看到很多从企业到市委市政府的相关责任人被处罚和追责的新闻。但在这些问责名单里，从来看不到有工会因为履责不力而被问责。
广东省应急厅6月公布了华业铸造厂事故调查报告。处罚名单当中，华业铸造厂有关责任人被追究刑事责任和被行政处罚，纪委监察部门也对各地应急部门、人社局、科信局和镇委书记及镇长进行处罚，但这里面没有一个是工会成员。
在黔西南州，当发生煤矿事故之后，工会也不会被追责和处罚，而相关的政府部门负责人却会面临政务处罚。两年前，2019年12月，黔西南州的安龙县曾发生一起广隆煤矿瓦斯突出事故，造成16人遇难。当时，分管能源安全监督管理科的州能源局党组成员胡永华于2020年6月被追责，收到政务警告处分。那次事故，总共33人被追责处罚，其中9人被追究刑事责任，14名公职人员被处分，但其中却不包括安龙县工会负责人。
工会不会被追责似乎已成“金科玉律”，这一点从事故调查开始就可见一斑。CLB通过采访得知，无论是贞丰县的煤矿事故、贵阳市的利民煤矿事故、还是广东华业铸造厂事故，都看不到各级工会及其履责安全生产监督情况成为被调查的主体，工会参与事故调查也不会追究地方工会，而是进组后听从调查组安排从事。
尽管法律规定了工会监督安全生产的责任，但在追责的时候却没有见到工会负责人就安全生产监督不力而承担责任。长此以往，工会事实上逃避于法律责任之外。也因为没有建立起问责工会的机制和后果，工会就继续逍遥法外，在安全生产方面不履责、不作为、也没有后果。
事实上，各地经验都已证明，政府通过执法处罚无法一劳永逸地解决安全生产问题，唯有通过工会组织一线工人一起参与工作场所安全排查和举报安全生产隐患，才有可能改善中国的生产安全状况，令事故爆发的频率和伤亡降低。
改善安全生产必须要劳资政三方共同合力。政府负责制定安全生产法律法规和技术标准，企业负责按照法律法规和技术标准安排落实，那么，谁来监督企业落实呢？当然是工会把工人组织起来才能完成。生产现场重在日常监督，理应由具有会员基础的工会负责，履行群防群控的安全生产监督职责。中国有健全完备的安全生产法律法规和技术标准，但企业落实总是打折扣，甚至阳奉阴违，关键就是工会监督这个环节断了链子。要改变中国工人的生命安全只能像掷骰子一样听天由命的现状，必须重整工会的角色。唯有工会、企业和政府各司其职，安全生产——尤其是“安全第一”才能不沦为一句口号空谈。
建议我国应尽快建立一套工会履行安全生产监督的问责机制。如果工会履责不力，应有惩罚措施。
各级政府部门无论是日常安全执法检查，还是安全生产事故调查，都应把涉事企业是否成立工会，以及工会是否依法履行安全生产监督职责，包含在检查调查的项目中。通过工会履责推动群防群控，起码能缓解政府监管部门执法人手不足的问题。
全国总工会应主动起草工会监督安全生产的细则草案并在全国各地总工会落实，如果地方工会履责不到位，上级工会应主动调查和追究地方工会负责人的责任。
各地方工会应设立会员举报机制，对安全隐患进行举报，对企业方不认真落实安全生产规范问题进行举报。
以上分析解读仅代表CLB立场，欢迎点击链接就访谈文字稿（1. 贵州贞丰县三河顺勋煤矿事故，2. 贵州清镇市利民煤矿事故，3. 国家矿山安监局，4. 广东华业铸造厂事故）作出不同解读。