第一章 国有企业的改革与私营企业的发展：对《劳动法》和《工会法》实施过程的背景

本报告分析了“经济改革”二十多年来，中国的社会和经济结构的变化，并在此基础上，对中国政府近年的上述思路和实践进行了尽量客观的描述和评价。

自上世纪90年代《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国工会法》颁布以来，以两部法律为基础，中国在市场经济的发展过程中，逐渐建立了一套劳动法律体系。十余年来，中国的劳动关系呈现出了市场化的复杂发展趋势，这一趋势与国有企业的改革和私营企业的发展同步。在社会经济的巨大变化中，出现的两个所谓的“弱势群体” — 城市下岗失业工人与农民工，他们的处境反映了社会阶层之间的严重分化和力量对比的严重失衡。面对这种现实，法律对地方政府和雇主行为的规范软弱无力并且在继续弱化，劳动法律并没有实现其保护劳工权益的立法初衷。

本报告尝试从两个角度 – 法律与政策之间的矛盾、立法与执法之间的差异，对中国劳动关系中的问题作一概括分析；对《劳动法》和《工会法》作一简要评论；对立法和执法的缺陷作一客观讨论。本报告所持的观点是：在中国市场经济的发展过程中，劳动法律与政府政策之间的矛盾，直接损害著劳动者的权益，当私营企业在中国迅速崛起并与地方政府官员融为一个利益共同体之后，劳动者甚至失去了寻求行政和司法保护的可能。本报告指出：在以法律保护劳工权益的问题上，有效实施和兑现现有法律比制定新法更为重要；使立法过程更民主、更合理要比加快立法更重要，而有效实施现有法律和将立法过程民主化，可以减少和避免各法律条文之间和法律与政府政策之间的矛盾和冲突。过去二十多年的历史证明，在改革进程中，如果没有广泛的民主协商，如果只是政府垄断法律的制定和执行，法律就不可能完善；各项法律之间、法律与政策之间的冲突就无法避免；如果没有独立于政党的劳工组织，如果没有社会各阶层之间的力量平衡，如果没有最基本的司法独立，再好的法律也难以得到执行。

本报告由五章组成：第一章是对《劳动法》和《工会法》实施过程的背景回顾，有关内容将涉及两部法律在实施过程中经济社会环境的变化。第二章分析国有企业改制政策对劳动法律的冲击，将重点描述在国有企业的改革中，城市下岗失业工人劳动权益受到的侵害，并进而讨论工人自发的集体维权行动的特点和意义。第三章讨论政府对农村流动劳动力的限制性政策和农民工保护自己权益的困境。第四章侧重於对2001年修改后的《工会法》条款和实施难点的分析。第五章讨论劳动法律失效的问题，重点放在政府劳动行政部门在劳动法律执法监督中所承担的角色和法律失效的原因。

本报告分析和讨论的依据包括：互联网和其他媒体报导的案例；中国的劳动法律（包括《劳动法》和《工会法》）；中央政府和地方政府有关国有企业改革、发展私营企业和建立劳动力市场的政策性文件；中国官方的统计资料；非政府组织的研究报告及相关的调查笔记。

第一章 国有企业的改革与私营企业的发展：对《劳动法》和《工会法》实施过程的背景

回顾

在《劳动法》（1994年）和《工会法》（1992年）颁布之后，中国的社会经济环境发生了巨大变化。在私有经济发展的同时，国有企业改革走入最后阶段，随之而来的是社会结构的改变。了解这些背景，是理解中国劳动关系的变化，理解劳动者新的权益要求的形成和权益被侵害的基础。

一、国有企业的最后历程

当持续了二十余年的国有企业改革进入最后阶段时，大部分中小企业已进入了破产、关闭或私有化的程式；而大型企业也在建立“现代企业制度”的过程中，逐渐完成了企业资产重组和裁员过程。

在这二十余年间，中国政府曾试图通过不变动国有企业的所有制基础，只调整企业与政府的关系和变革企业内部管理机制等途经来提高企业效益。但是，私营企业和外资企业的激增动摇了国有企业的垄断地位，致使这一系列的改革措施未能发生预期效应。为此，中国共产党在十五届四中全会和十六届三中全会上，对国有企业的改革方向和原则作了修正，确定：第一，将国有资本控制在公益性行业、关系国家安全的行业、不可再生资源行业和对国家具有重大意义的科技开发等四个行业，国有经济原则上可以退出其他竞争性行业；第二，在保留国有部门的同时，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化。此后，国有企业改革主要在两个层面进行：一是通过出售、转让等多种方式将大批国有中小企业改造私营企业；二是对国有大中型企业实行股份制改造，在这些企业建立“现代企业制度”。这种改革就是当今中国媒体高频率使用的一个词 —“改制”。企业改制的方式有股份制改造、兼并、合并、出售、破产等等。

来自地方政府的统计资料证实，在国有中小企业的改制过程中，国有资本大规模退出企业。从2000年初到2002年9月，黑龙江省累计有2759家国有中小企业完成了产权制度改革，改制面达到90.7%；在已改制的企业中，国有资本占总资产额30%以下或完全退出的企业占77%，其中完全退出的占59%。[1] 这些企业基本上转为了私营企业或者职工集体所有的股份制企业。与此同时，在地方政府的鼓励之下，私营企业主收购、兼并国有企业的现象也非常普遍。2002年，黑龙江省共有2800多家私营企业参与国有中小企业改制。[2] 同年，江西省也有2230家个体和私营企业以租赁、购买等方式，参与国有中小企业改制。[3]

“民有民营”的另一种形式是将企业资产转让给原企业的经营者和职工，将国有中小企业改组为股份合作制企业。在用这种方式转制时，各地的政策是“鼓励经营者持大股”。例如，山东省经贸委在《关於中小企业产权制度改革的指导意见》（2003年11月）中规定，在企业产权制度改革时，鼓励经营者通过合法程式持有企业较大额度的股份；经营者可以通过政府给予的奖励、企业期权奖励、个人承担银行对企业的贷款等渠道获得持有企业股份所需要的资金；鼓励企业的业务、技术骨干多持企业股份，或用技术成果等要素入股。[4] 而湖南省长沙市市政府、市委更於1999年11月和2000年1月两次发出文件，对改制企业的“股权结构”作出规定，要求股本设置向经营层倾斜，鼓励企业经营层持大股，避免平均持股。[5] “经营者持大股”的政策使经营者与一般职工在持有股份方面出现巨大差异。长沙市“友谊阿波罗”股份有限公司原是一家超大型国有商业企业，有员工5000多人。改制后，该公司总经理持有的股份比一般职工竟高出100倍！[6] 在这些政策的引导下，一些原来由政府行政任命的国有企业经营者们在短时间内完成了资本的原始积累，控制了企业。

以上事实是很多职工不能接受的。2002年8月7日，新华社发表了一篇题为“‘新百万富翁’是如何产生的 — 国有中小企业改制调查”的文章。作者认为，企业的资产是职工多年来积累起来的，让经营者一下子切去一大块，一夜之间变成了大老板，这是“合法”的掠夺。有一些职工言词激烈：“我们在国有企业辛辛苦苦干了一辈子，最后下岗回了家，你一夜之间成为百万富翁，公理何在？”[7] 实际上，改制中出现的这些不公正，正是当今中国工人集体抗争的一个主要原因。

从1997年开始，许多省市相继宣布“今后不再搞国有独资企业”。[8] 改制的结果是中国今后的经济构成将由非公有制企业占据主导地位，而这对劳动关系和劳动法律已经产生了并将持续发生重大的影响。

二、私营企业的发展近况

中国的私营企业是在上世纪70年代末发展起来的。80年代初，允许雇工8人以下的“个体经济”存在；80年代中，雇工8人以上的个体经济被定义为私营企业。1997年，在中国共产党第十五次全国代表大会上，总书记江泽民在政治报告中提出，非公有制经济是中国社会主义市场经济的重要组成部分。2001年7月1日，江泽民在庆祝中共建党八十周年大会上发表讲话，将私营企业主称为中国改革开放以来出现的一个新的社会阶层：“在党的路线方针指引下，这些新的社会阶层中的广大人员通过诚实劳动和工作，通过合法经营，为发展社会主义社会的生产力和其他事业作出了贡献，他们也是有中国特色社会主义事业的建设者”；“他们中的优秀分子也可以被吸收到中国共产党里来。”这种提法被写进修改后的《中国共产党党章》。

自中国共产党“十五大”以来，私营企业无论在数量上还是规模上都得以迅速发展。新兴的私营企业主要来自两个方面，一是根据中央政府“抓大放小”的政策，大批国有中小企业、集体企业和公有制的乡镇企业通过改制变为私营企业；二是在中央和地方政府放宽了私人投资环境后发展起来的私营企业。从上世纪90年代中期开始，中国私营企业的数量一直呈现快速增长的态势。根据国家统计局的普查资料，在两次全国基本单位普查期间（1996－2001年），私营企业从44万户增加到132万户，增长了两倍；私营企业单位数占全部企业的比重由16.9%上升到43.7%，提高了26.8个百分点；私营企业从业人员从802万人增加到3170万人，增长近3倍，年均增长幅度为31.6%；私营企业从业人员占全国企业从业人员的比重由4.4%上升到19.2%，提高了14.8个百分点。[9]

第二次全国基本单位普查资料显示，在产业结构方面，私营企业在第二产业居主导地位。2001年，从事第二产业的私营企业有72万户, 占私营企业单位总数的54.3%；从业人员达2400多万人，占私营企业从业人员总数的76.7%。在第二产业中，私营企业集中在制造业和建筑业，在制造业中又集于传统的加工和轻纺行业。从事第三产业的企业共有59万户，从业人员为712万人，仅占私营企业从业人员总数的22.4%。从事第三产业的私营企业主要集中在零售贸易和餐饮业、房地产业和社会服务业。从事第一产业的私营企业和从业人员为数极少。

在私营企业的企业规模方面，第二次全国基本单位普查资料显示，私营企业基本上是中小型企业，并以小型为主。在从业人员规模方面，2001年，平均每户从业人员为24人，比1996年增加6人，扩大了1/3。其中，从业人员在50人以下的企业有119.7万户，占私营企业总数的90 %；50至499人的有12.3万户，占9%；500至4999人的有3775户，5000人以上的只有17户。82.4 % 的私营企业的资本金在100万元以下。

在私营企业的地区分布方面，第二次全国基本单位普查资料表明，2001年，东部地区占75%左右，中部地区占15%左右，西部地区只占10%左右。截止2002年底，江苏、广东、浙江、上海、北京， 山东等6省市的私营企业超过20万户，在全国占有近60%的比重。[10]

在个体经济基础上发展起来的私营企业，普遍具有管理权高度集中的特徵。中央统战部、全国工商联和中国民（私）营经济研究会2002年所作的“第五次全国私营企业抽样调查”结果显示，被调查的3258户私营企业中，一人投资的占85.5％；96％的企业主担任企业的厂长或者经理。[11] 通过改制而成的私营企业在资本和管理权方面同样高度集中。上述调查结果显示，在接受调查的3258户私营企业中，有25.7％的企业是从国有、集体所有制企业改制而来的；在这些企业中，有60.6％的企业主就是原企业的负责人。即使在改制而成的股份制企业中，原企业的管理者也以不同方式控制了企业的股份，进而控制了企业的决策机制。私营企业资本的高度集中，形成了所有者 — 管理者在企业中实行强制性劳动管理模式的基础。

私营企业主享有的政治待遇和社会地位也今非昔比。第一，私营企业主可以加入中国共产党这个“中国工人阶级的先锋队”。在“第五次全国私营企业抽样调查”的被调查企业中，具有共产党员身份的企业主达29.9％。第二，私营企业主正在逐渐进入参政议政的程式。北京市社会科学院社会学所副所长戴建中在2002年11月12日的一次讲演中提及，私营企业主担任县级人大代表的有5400人、省级人大代表的有372人、全国人大代表的有48人；担任县级政协委员的有8500人、省级政协委员的895人、全国政协委员的46人。戴建中还发现，担任县以上人大代表的私营企业主大多拥有千万元以上资产，担任全国人大代表的大多是亿元级以上的。[12] 在各级人民代表大会和各级政治协商会议中，“请民营企业代表前排就座”的召唤声生动地表达了各地政府首脑对当地私营企业主的态度。[13] 第三，私营企业主正在以其资本的力量来获取政治上的权力。《了望新闻周刊》的记者在河北省清河县、吉林省江源县采访时发现，近十年来，两地共有几十名纳税大户的私营企业主担任了县或乡镇政府的副职等实职，有近10位私营企业主到清河县法院、劳动局等部门担任了领导职务。一位只有初中文化水平的个体户，先是到县工商局任挂职副局长，2002年居然当上了法院副院长。从1993年开始，吉林省江源县政府先后将25名私营企业主提拔为副镇长。记者在追踪走访发现，两地40多名私营企业主在当上公务员后，多数人并没有放弃原来的企业经营权或仍在企业兼职，这与现行干部人事制度中有关公务员不得从事经商、办企业的规定相违背。[14] 第四，私营企业主甚至可以享有不被追究刑事责任的司法豁免权。据《中国青年报》的报导，2004年1月2日，中共河北省委、河北省政府批转了河北省政法委制定的《关於政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》。一位参与文件起草的干部对记者说，该文件的一个突破是，对民营企业经营者创业初期的犯罪行为，已超过追诉时效的，不得启动刑事追诉程式；在追诉期内的，要综合考虑犯罪性质、情节、后果、悔罪表现，及所在企业当前的经营状况，减轻、免除处罚或判处缓刑。该文件的另一个突破是，“法律没有明令禁止的生产经营行为就可以大胆做。”[15]

三、工人的构成变化

随著企业所有制和雇主身份的变化，中国工人的构成和特点也发生了重大的变化。这首先表现在，工人已经由过去所谓的“领导阶级”落入了社会结构的最底层。在城市公有制企业工人人数下降的同时，在非公有制企业中就业的工人以及没有城市户口的农民工的人数迅速增加，并成为中国工人队伍中的主要构成部分。

近年来国有企业改革（改制）的一个直接后果是，国有企业从业人员的比重逐渐减小。2002年底，城镇从业人员总数为24780万人，其中，国有单位从业人员7163万人，占城镇全部从业人员的30%，各类非国有单位的从业人员所占比重则已达到70%。如果减去国有单位从业人员中在行政机关和事业单位的从业人员，实际上国有企业从业人员仅有3381.9万人，仅占城镇从业人员的13.6%。2002年底，城镇各类非公有经济（包括私营、外商投资、港澳台投资企业和个体经济）的从业人员为5187万人，大大超过国有企业的从业人员（3381.9万人）。此外，在统计中，尚有一部分企业（如，联营企业、股份有限公司和有限责任公司）的所有制性质无法确认。而这些企业有相当一部分其实就是私营企业或者是“混合型”所有制企业，到2002年底，这类企业的从业人员达到1666万人。如果将这部分从业人员计算在内，在城镇非公有经济中的从业人员实际上已经达到6853万人。在农村的私营企业中，从业人员为1411万人，个体经济从业人员2474万人，乡镇企业从业人员13288万人，这些乡镇企业大部分已经通过改制转为私营企业。[16] 据此，就从业人数上看，非公有制企业从业人员的所占比重已经大大超过了公有制企业。

在计划经济时期，工人阶级的官方定义是由工人、知识份子和管理者三个阶层构成的， 而这种阶层定义已经发生重大变化。根据中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究”课题组的研究成果，原有工人阶级的三大构成阶层，已经分别融入现在社会结构的五个社会等级和十个社会阶层中。[17] 在这五个社会等级中，管理者属於社会的上层和中上层，知识份子分别属於社会的上层、中上层和中中层，而工人则属於社会的中下层和底层。

另外，工人阶层的内在构成也发生了变化。改革之前，工人主要是由国有和集体企业的产业工人所组成的，1983年，包括管理者、知识份子和工人等在内的职工人数为11515万人，其中工人大约为8000万人，在这当中，国有企业工人占76.2%，集体企业工人占23.8%。[18] 这个数字不包括当时在乡镇企业就业的人员。到16年后的1999年，国有企业和城市集体企业的工人下降为7000多万人，而在城市非公有制企业中就业的城市工人，以及没有城市户口的农民工，则增加到近一亿人。[19]

现在，在以传统产业工人为主的城市工人内部，按其就业状况又分成了在岗工人和失业、下岗工人。2001年上半年，政府公布的的下岗工人人数为911.31万人，登记失业人员为595万人。[20] 当然，这一数字并不包括那些没有登记（或按政策不准登记）的失业人员和失业的农业户口的工人。如果加上这些人，估计中国城镇人口中，下岗和失业人员应超过3000万。另据来自劳动和社会保障部的资料，从1995年到2002年的七年间，国有企业累计下岗职工人数达到了3000万以上。[21] 自2001年劳动和社会保障部提出“并轨”方案后，“下岗”成为了历史，城镇工人在被要求与改制后的企业脱离劳动关系之后，便“自动”成了失业人员。

在中国，持有农村户口的工人一般被称为“农民工”。实际上，相当数量的农民工在城市或在乡镇企业中已经就业多年，一直以工资收入作为主要生活来源。应该说，农民工早已成为了中国工人阶级的一个重要组成部分。不过为引述方便，本报告仍沿用“农民工”这一概念。目前，仅跨地区流动的农民工就有约1亿人，在第二产业，农民工已占全部从业人数的57.6%，在批发零售业和餐饮业中占52.6%，在加工制造业中占68.2%，在建筑业中占79.8%。[22]

在《当代中国社会阶层研究报告》中，作者以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况作为划分社会阶层的标准。作者的结论是：位於倒数第三层的产业工人阶层，只拥有少量的三种资源，而位於最底层的城市无业、失业、半失业者阶层，则基本没有三种资源。他们为什么缺少这些资源？他们是如何失去这些资源的？本报告以下部分将尝试从法律与政策的冲突和法律失效两个角度，寻求问题的答案。

四、中国的劳动政策和劳动法律

劳动力市场政策的演变过程

中国劳动政策的基本方针源自中共中央和国务院，具体内容则出於国务院下属的劳动和社会保障部门。於是，这些政策就具有了两个关键的内涵：第一，支持中央政府的各项改革措施，特别是为国有企业的“改革”和私营经济的发展提供支持；第二，赋予政府劳动行政部门具体制定、执行和监督劳动法律实施情况的权力。改革中，劳动政策可以归结为五个要点：扩大企业用工自主权、建立劳动合同制度、培育劳动力市场、发展社会保障体系和规范农业劳动力转移。在改革的不同时期，因应执政党大政方针的需要，劳动政策对这五个要点的规定有不同程度的侧重。

1978年12月，中国共产党十一届三中全会确定了对经济体制和国有企业经营管理方法进行改革。从那时起到1986年底，企业改革的基本思路是扩权让利，一直由政府严格控制的用工权被列入了权力下放的范围。1984年5月，国务院发布了《关於进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，提出在10个方面扩大企业的自主权，人事劳动管理权和工资奖金使用权成为其中的两项主要内容。在此阶段，除招工权外，企业的经营管理者拥有了对职工工资、福利的决定权和奖励惩罚权。

从1987年到1990年底，企业改革的基本思路转向政企分开、所有权和经营权分离，具体措施是推行承包经营责任制，并对一些小型企业实行租赁经营。在此阶段，改革的目标直指企业内部的“固定工”制度。1987年7月12日，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求在企业新招的工人中推行劳动合同，合同期满后企业可根据需要续延或终止合同。1987年9月，原国家劳动人事部在“全国搞活固定工制度试点工作会议”上要求，在国营企业推行“优化劳动组合”，并允许企业辞退所谓“富余职工”。

从1991年到1993年，改革的基本思路是把企业推入市场，确立国有企业独立的法人地位。在此阶段，国务院於1992年7月23日发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，原国家劳动部则於1993年2月2日发布了《关於实施“全民所有制工业企业转换经营机制条例”的意见》。该文件对《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中企业的用工权和工资奖金分配权作了规定。按照这个文件的规定，企业拥有招收工人，依法确立、变更、终止或解除与职工劳动关系的自主权。1992年2月25日，劳动部发布《关於扩大试行全员劳动合同制的通知》，要求各省选择试点市、县，试行全员劳动合同制，范围要包括企业干部和工人。全员劳动合同制的试行，终结了在国有企业实行了40多年的“固定工”用工制度。

从1993年开始到1995年，改革的重点放在建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的所谓“现代企业制度”上。1993年11月召开的中共第十四届三中全会通过了《关於建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》提出，建立现代企业制度，是国有企业改革的方向。根据这个《决定》，劳动部在1993年12月发布了《关於建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，提出，以培育和发展劳动力市场为中心，废除统包统配的就业政策，形成劳动者自主择业、企业自主用人的用工制度，逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的限制。

1995年至今，国有企业改革进入最后阶段。1995年9月，在中共第十四届五中全会上，通过了《中共中央关於制定国民经济和社会发展“九五”计画和2010年远景目标的建议》，明确提出了“抓大放小”的策略。所谓“抓大放小”，就是国家抓好一批在国民经济中起骨干作用的大型企业和企业集团，对国有中小企业则“放开”，并通过改组、联合、兼并、股份合作等多种形式，加快改组进度。而“抓大放小”策略和对国有企业实施的“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效”措施（1993年）的一个重要后果是，从1994年起，中国突然出现大量的失业和下岗工人。

从上世纪90年代初，政府对原来由企业负担职工保险和福利的制度进行改革，目的是“减轻企业负担”并为劳动力在不同所有制企业之间的流动创造条件。十多年来，中国政府也一直在尝试按市场经济原则建立养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等制度，并建立了城市居民最低生活保障制度。

从上个世纪80年代中期开始，农业劳动力开始涌入城镇，90年代后期，由於大批乡镇企业破产和农业生产收益过低，农业劳动力转移的速度加快。1993年11月，劳动部推出“农村劳动力跨地区流动有序化”工程。1994年11月，劳动部发布了《农村劳动力跨地区就业管理暂行规定》。通过这些政策，政府试图将农业劳动力的转移纳入行政规管的范围。

回顾上述改革过程，我们不难看出，政府的改革政策侧重于扩大资本所有者和企业经营者的权力。在1989年发生了镇压民主运动的惨剧之后，中央政府在深化经济改革的政策目标之上，又加上了一个“保持社会稳定”的目标，当改革政策的实施遇到工人反对，“社会稳定”受到威胁时，政府便会对企业行为加以干预，而这种干预主要是出於对社会稳定的考虑。

劳动法律体系的特点

1994年7月5日，第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》，该法於1995年1月1日起实施。这是中华人民共和国建国后颁布的第一部劳动法典。它从起草到颁布历经15年，草案修改32次。这部法律奠定了当代中国的主要劳动基准，规定了雇用双方的基本权利和义务，并为其他专项劳动法规的制定和执行提供了准绳。以《劳动法》为基础，中国的劳动法律体系逐渐成型。[23] 尽管如此，中国劳动者的权利状况并没有因此而得到应有的改善，这里，除了法律得不到尊重和执行外，《劳动法》本身也存在著严重的先天不足。

第一，法律对劳动者权利的规定针对个人多於针对集体，这种安排清楚地显示了政府刻意限制企业民主管理和独立工人组织的意图。《劳动法》对个人的劳动合同作了细致的规定。例如，在《劳动法》第三章“劳动合同和集体合同”的19个条款中，有16条涉及个人劳动合同；在有关用人单位终止、续延、解除劳动合同的理由和程式的条款中，均以劳动者个人而不是以集体作为适用对象。政府希望以上述内容从法律技术上避免发生集体劳动纠纷。而在解除劳动合同的程式中，工会对管理方解除合同的决定只可“提出意见”，并无拒绝的权力（《劳动法》第30条）。在工资方面，法律明确规定雇主有权根据生产经营特点和经济效益，自主确定工资分配方式和工资水平（《劳动法》第47条），但却没有规定劳动者就工资水平和分配方式提出集体主张的权利。这些规定几乎完全排除了劳动者依靠集体力量获得职业保障和改善就业待遇与条件的可能性。

第二，在劳动者的组织权利上，《劳动法》与《工会法》的规定互相矛盾。《劳动法》第七条规定，“劳动者有权依法参加和组织工会。工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动”。但是，依据《工会法》，劳动者“依法参加和组织”的工会只能是中华全国总工会（以下简称“全总”）系统的工会（见，《工会法》第2、10条）；“依法独立自主地开展活动”必须以“坚持中国共产党的领导”为前提（《工会法》第4条）。而在中国的省、市、县(区)、乡(镇)，以至企业的几乎所有层面上，“中国共产党的领导”实际上就是各级党组织书记个人的领导。在企业里，党委书记通常由经营管理者兼任或者指派，在地方政府里，领导一方政府的党委书记则往往与企业主和企业经营者之间有著千丝万缕的利益瓜葛。在这种情况下，工会在党的领导下开展工作，实际上就是在党组织的书记个人和企业经营管理者个人的领导下工作。在这样的现实中，《劳动法》第七条规定的组织权便落空了。

第三，《劳动法》对集体谈判权的规定，回避了“谁是真正的职工集体代表”这个最重要的问题，因此，有关集体谈判权的规定没有任何实际的意义。由於职工不能成立自己独立的组织，企业层次上的集体谈判只能由受企业主和管理方控制的工会干部充当职工一方的代表，这样就不可能有真正意义的集体谈判。在《劳动法》颁布之后，劳动部於1994年12月5日发布了《集体合同规定》，对集体合同制度的一些具体事项作了规定。2000年11月8日，劳动和社会保障部发布《工资集体协商试行办法》，规定企业劳资双方可以就有关工资分配制度、工资分配形式和工资收入水平进行协商，并签订集体合同。2004年1月20日，劳动和社会保障部发布了新的《集体合同规定》。这些规定都要求，以受政府和资方控制的全总系统工会代表职工进行集体协商(谈判) 。当然，在《劳动法》和这些行政规章中都规定，在未建立工会组织的企业中，可以由职工民主推举的代表担任集体协商代表。但是，这样的协商谈判签订的集体合同在实际操作中又不能通过政府劳动部门的审查，因为各地政府规定，集体合同的提交审查，必须附带工会的证明文件。[24]

第四，中国的《宪法》、《劳动法》和《工会法》等都没有规定工人和工会有罢工的权利。根据劳动和社会保障部2004年1月发布的《集体合同规定》，对於集体协商过程中产生的争议，“双方当事人不能协商解决的，当事人一方或双方可以书面向劳动保障行政部门提出协调处理申请；未提出申请的，劳动保障行政部门认为必要时也可以进行协调处理”（第49条）。也就是说，即使工会和工人代表在集体协商中努力为工人争取权益，它(他)们也无法在发生争议的时候，付诸罢工手段向雇主施加压力。由此推论，雇主也就无需考虑工人和工会的要求。既然罢工不是工人和工会的法定权利，罢工行为便不受法律保护。现实中，罢工的组织者和积极参与者不是遭雇主解雇，便是被政府追究刑事责任。

2001年修订后的《工会法》出现了有关处理停工、怠工的规定，即：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对於职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产秩序”（第27条）。这里所说的“停工、怠工事件”，所指其实就是罢工。这一条款可以理解为：（1）《工会法》承认工人停工、怠工行为有其合理性；（2）确定了企业工会在处理怠工、停工事件中的角色是“代表职工”。而在1992年颁布的《工会法》中，企业工会被要求“会同企业行政”处理事件（第25条）。可以说，在确立集体争议权方面，2001年《工会法》在法律条文上有了进步。

不过，由於组织权不在工人手上，到目前为止，这种“进步”也只停留在法律条文上。因为2001年的《工会法》仍然规定了中华全国总工会的垄断地位和共产党对它的领导，而在地方和企业层面上又实际表现为地方政府和管理方（企业党组织书记个人）对工会的控制。因此，这样的工会实际上既不能也不愿代表职工，也不可能履行《工会法》对赋予工会的各项维权职能。这就凸显了2001年《工会法》条款之间的自相冲突。

第五，政府行政管理的功能大於劳动权益保障的功能。这一点在《劳动法》的制定和颁布过程中就已经决定了。《劳动法》的起草过程始终都是由政府劳动行政部门主导的，并没有社会各阶层的广泛参与和公开讨论。当裁判者（政府、法院、检察院等）为自己立法，立法的结果是使法律有利於裁判者。[25] 原劳动部（现在的劳动和社会保障部）在起草这部法律时，便利用起草法律的机会“借法扩权”（using law drafting to expand ‘sphere of influence’），加入不少政府劳动部门的权力。[26] 这一问题尽管在法律起草后期得到纠正，以至行政管理色彩在正式的法律文本中得到掩饰，但在整个劳动法律体系中，这种行政管理的痕迹还是随处可见。由於《劳动法》对劳动者权益的规定大多比较空泛，以至各项权利只能由政府劳动行政部门的行政规章作出具体规定。因此，劳动部在这部法律颁布之后，又发布了许多“配套规章”，在这些规章中顺便加入了更多的政府意志。[27]

当集体权利在《劳动法》及其相关的“配套规章”中得不到体现时，政府行政管理的作用就变得更加重要了。於是，劳动法律颁布实施后的实际效果便是，第一，进一步抑制了职工的罢工和自由组织工会等权利，而这种抑制又使劳动法律的贯彻落实更加依赖行政权力，从而导致行政权力膨胀；第二，由於在处理劳动关系时政府的行政权力过大，一旦政府官员因贪污受贿而行政不作为甚至执法不公，职工在其权益受到侵害时不但失去获得政府协助的机会，更会遭到来自官员本人的进一步伤害；第三，职工一旦采取《劳动法》中没有规定的行动，如罢工、游行示威、成立独立的组织等，更会遭到政府逮捕和起诉，而在诉讼过程中，也更容易获罪。

另外，中国现有的劳动争议仲裁制度在落实劳动法律和维护劳动者权利方面的作用也十分有限。在《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（1993年）的规定中，劳动者作为当事人，同样是以个人名义参与仲裁活动，[28] 而工会则被放在了调解人和仲裁人的位置上或者在仲裁程式中为工人提供支援和帮助（第30条）。在依据这一条例设立的市、市辖区、县等各级劳动争议仲裁委员会中，地方工会的代表虽然是委员会的成员，但在实际操作中，工会代表很少参与仲裁活动，仲裁裁决由劳动行政部门的官员作出。

《劳动法》颁布实施以来，除存在上述问题并引发一系列社会后果外，还遭遇著执行中被大打折扣的窘境。这些是以下章节所要讨论的。