2006-11-09
三毛儿
中华人民共和国第十届全国人民代表大会第四次会议已经於2006年3月14日闭幕，会议期间，又有人大代表就“农民工权益保护”为题提出立法议案。实际上，从2003年十届人大一次会议开始，这类议案就已经由人大代表们提出，时隔四年再次提起，可见全国人大和中央政府对是否需要这部法律仍然存在不同意见。
笔者分析有关对农民工权益保护立法的建议，发现这些立法建议的核心要求是保障农民工的平等权，消除对农民工的种种歧视，使其能够平等享有宪法和法律赋予的各种权利；而这些立法建议的核心内容则针对目前中国农民工在城镇就业所面临的问题，提出，通过立法，明确农民工获得平等就业的权利、劳动报酬的权利、休息休假的权利、享受社会保障待遇的权利等等劳动权利。
笔者认为，现行宪法和《劳动法》以及国家劳动和社会保障部颁布的行政规章已经使“劳动者”这一概念得到明确，而在“劳动者”这一法律概念的范畴之内，并无“城市工人”和“农民工”之分，《劳动法》所要调整的是包括农民工在内的一切劳动者与用工单位（雇主）之间发生的劳动关系。因此，在中国的劳动法律方面，本来就不存在一个“农民工”的概念，自然也就不存在有关保障这类工人权益的立法空白区。对农民工的权益予以特殊的立法，反而会将他们在法律上排除在城镇工人及其他劳动者的定义之外，而强化他们已经被城镇社会视为一种“特殊群体”的被歧视地位。
笔者还认为，观察中国现有之宪法、劳动法和工会法，以上诸项权利无一不体现在法律的相关条款中，而中国农民工之所以在城镇就业中被迫从事报酬低、劳动强度大、缺少职业安全保障的职业，之所以在辛苦工作一年之后拿不到工资，之所以享受不到法律规定的社会保险待遇，其根本原因在於中国延续了50多年的户籍制度，在於各地政府对农民工在城镇就业的歧视性政策，更在於政府执法部门的“行政不作为”。因此，农民工的权益是否能够得到保护，不是一个立法的问题，而是一个执法的问题。观察目前中国一些省份的政府发布的有关保障农民工权益的地方性法规，可以发现，这些条款不过是重复了《宪法》和《劳动法》的内容而已，而一些需要明确详细规定的权利，也早已经在国家劳动和社会保障部颁布的行政规章中得到了规定。
长期以来，学术界对中国存在一个“二元的劳动力市场”早有定论。一亿多农民工在进入城镇后，立即进入一个工资低、劳动强度大、社会保险待遇少“的“次级劳动力市场”，制度的藩篱阻止了他们进入另外一个“工资高、劳动强度小、社会保险待遇完善”的劳动力市场。近年来，各级政府正在致力於打破形成“二元的劳动力市场”的制度藩篱，但是农民工的就业条件并无大的改善，侵害他们权益的事件屡见媒体，其原因最终只能归於一种在保障农民工权益方面的“执法歧视”。这种歧视使农民工在权益受到侵害的时候，投诉无门而露宿街头；这种歧视也使广东省珠宝加工业罹患矽肺病的工人在索赔的过程中屡告屡败（见“Deadly Dust”http://www.clb.org.hk/public/contents/article?revision%5fid=19186&item%5...）。而消除这种“执法歧视”绝非制定新的法律或者复制现有的法律所能奏效。
全国人民代表大会中国最高的立法机构，这个机构从构成上来看，却存在一个立法者即执法者的现象。据中国社会科学院研究员史卫民说：“全国三百多了地级市的市长几乎全是全国人大代表。”而在2985名第十届全国人大代表中，来自工人、农民的代表仅为551名，来自各级政府的官员则多达968名。这些占据代表名额约三分之一的人大代表，在参与立法的同时，又承担著执掌各级执法机构的责任。可以说，对当今中国存在的“执法歧视”问题，这些人负有主要的责任。因此，农民工是否获得劳动权益方面的保障，将取决於这些身为人大代表的执法者们是否能够切实执行他们投票通过的法律。