我为什么主张重建农民协会？

於建嵘 　 2003年3月8日，我应清华大学公共管理学院NGO研究所的邀请，作了一次有关“农民有组织抗争”的演讲。在这次演讲中，我根据近几年在湖南进行社会调查获得的资料，重点介绍了我国农村特别是中部地区，自1995年以后，因农民负担和干部作风等问题发生的一系列直接针对基层政府的群体性突发事件。我特别提到，由於这些事件，逐渐产生了一些以“上访代表”、“减负代表”等名义出现的“农民利益代言人”，而且他们建立了“减负组”，“减负委员会”，“减负监督组”，“减负维权会”等各种名称的农民自发组织，现在已发展到了提出重建农民协会的政治主张。对此，来自首都各高校的学者进行了较为激烈的讨论。归纳起来，争论的问题主要有三个：农会是革命组织还是可以成为社会整合组织？建立农民协会与基层政权的关系是什么？别有用心的人利用农会组织如何办？对这些问题，我的基本观点是： 农会可以成为社会整合组织 清华大学有学者说：农会最好不要搞，因为这种革命组织对社会秩序有很大的破坏作用。 应该说，认为农民协会是革命组织，对社会秩序和稳定具有破坏作用，这是目前许多人反对成立农会的理由，甚至可以说，是当政者对农民协会的担忧所在。而我认为，这种担心可以理解，但作为反对成立农民协会的理由不能成立。因为无论从历史和现实都可以证明，农会并不必然是一个革命组织，在更多的国家和地区更多的时间是社会利益整合组织和维护秩序组织。 从历史上来说，中国最初的农会是与近代社会自治思潮联系在一起的，在清末“新政”改革期间就产生了。在资产阶级及其代言人的大力倡导和影响下，1898年清光绪帝发布上谕，正式命“各省府州县设立学堂，广开农会，刊农报，购农田，由绅商之有田业者试办，以为之率”。1907年清朝的农工商部为制定和颁布《农会简明章程》奏折曰：“农会之设，实为整理农业之枢纽。综厥要义，约有三端：曰开通智识、曰改良种植、曰联合社会”。其利也有三，一为“劝导演说，聪明以瀹，於振兴实业之中，启教育普及之渐”，二为“博稽新法，日事改良，究草人士化之精微，课计然金穰之实效”；三为“团结一气，共图公益，有所兴作，合群力群策，以谋无尔界此疆之别”。民国元年（1912年），国民政府农林部公布了农会暂行章程，要求各县成立农会，“以图农事之改良发达”。也就是说，在清末和民国初，中国最初的农会，是一种社会经济自助组织，其主旨是推进农业的发展。 将农会变成革命性组织是以毛泽东为首的共产党人。大革命时期由共产党领导的农会组织，是在国家权威发生危机的情况下，作为政权对立面的共产党及国民党，组织和发动农村社会革命的一种政权形式。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》提出，农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城?堛熙g官污吏，乡村的恶劣习惯”。 1927年7月20日，中共中央发出了农字第9号通告称：“农民协会已经不是一种职业组织，而是以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟。因为农民协会，事实上不仅团结了一般农民，包括手工业者、小学教师和小商人；就是一部分脱离大地主影响、而对农会表同情之小地主，也已经联合在农民协会之内。所以农民协会在现时就是乡村中的贫苦农民和其他小资产阶级的革命的政治联盟、农民政权。这是农村政权的一个正确形式”。这就是，在“一切权力归农会”的口号下，共产党领导的农会对传统乡村社会的政治关系进行了无情的冲击，企图彻底推翻地主阶级的政府，农民协会成为了新的政权形式。由於农民协会对传统的乡村秩序进行了猛烈的冲击，所以它加剧了革命阵营的分化。代表地主利益的国民党右派对农民协会的行为极为不满，力求将农民协会纳入到传统之中。共产党中以陈独秀为代表的“右倾机会主义”，也希望通过规范农民协会的行动来换取与国民党的统一战线。农民协会也随著第一次大革命失败而失去了合法生存的空间。 这以后，在国统区的农会组织大体经历了两个阶段，即以1928年《农民协会组织条例》和1930年《农会法》为标志重建阶段，以1938年《各级农会调整办法》为标志的整顿阶段。其中，国民政府颁布的《农会法》就规定，农会以发展农民经济，增进农民智识改善农民生活，而图农业之发达为宗旨。其目的是“一方面提高其社会道德，增进其智识技能，促进其生产与生产额，以达到改善生计之目的；一方面健全其组织，对内则使其协助政府，实行本党之土地政策，并以全力肃清共产土匪，以求社会安宁，而促进地方自治；对外则提高其民族意识，启发其自卫能力，共救国家民族之危亡”。当然，这时的农会实际上是国民党同共产党争夺农民领导权的组织，是农村基层政权的补充形式。 这种历史状况表明，农会既可以成为破坏农村社会秩序的武器，又可以成为社会整合的工具。由於共产党曾经将成立农会作为动员农民参加革命的工具，并运用农会组织进行了一系列的革命活动，所以，农会在许多中国人的心目中就仅仅是一个社会革命组织了。这是中国革命留给我们许多人的记忆，正是由於这种记忆过於强大，我们却将农会更多是一种社会整合组织这样的事实忘记了。 事实上，今天的农民提出建立农民协会，并不是为了建立一种社会对抗组织，而是在寻找一种社会协商和整合组织。2003年1月22日，衡阳县27名“减负上访代表”商议成立农民协会时提出的有关农民协会宗旨是：宣传党和国家的政策，团结全体农民，维护农民的合法权益；抚贫帮困，引导农民走向市场，共同致富；维护社会稳定，清除社会黑恶势力。他们做出的承诺是：宣传政策不走样，贯彻政策要坚强，一人有难大家帮，铲除腐败和黑帮，团结一致奔小康，永远忠实共产党。他们明确提出：农协会是农民自己的组织，它在中国共产党的领导下，保护自己的合法权益，带领农民学法、执法并能监督基层的工作；重建农协会，其目的是让农民可以参政议政，把农民的心?婺亶q过合法组织的沟通向党交心，确保农心与党心的心心相联；可以减小农民上访的广度，对稳定局势大有好处等等。其他省农民提出了类似的主张。安徽农民拟定的农会纲领主要有：“维护农民群众的合法权益；宣传国家的法律、政策；为完善我国的民主和法制尽心尽力；在农业标准化建设、农业技术推广等方面发挥积极作用”。河北的两农民起草的《中华人民共和国农会法》所列举的农会的中心任务是“协调三农与其他行为、社会团体之间的关系，缓解农民与各级政府工作人员的矛盾，代理会员的行政侵权诉讼，并监督涉农行政侵权案件的司法程式，减少和逐步消灭农民上访事件的发生”。这些都表明，现阶段农民要求成立的农会，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的政治参与组织，而不是旨在与政府对抗的革命组织。 农会一定会取代农村基层政权吗？ 北京大学一著名政治学家认为：如果成立了农民协会这种群众组织取代基层政权将带来更多的问题，比如谁提供必要的农村公共物品，谁承担国家政策在农村的贯彻实行等等。 的确，在共产党的政治理论和革命实践中，农民协会是一种基层政权形式。大革命时期毛泽东主张的是一切权力归农会，在夺取政权后的一个时期农会成为了农村土地改革的“合法执行机关”。1950年6月，中央人民政府委员会通过并施行的《中华人民共和国土地改革法》就规定，“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关”。 1950年7月，政务院通过并公布了《农民协会组织通则》，再一次确定，农民协会是农民自愿结合的郡众组织，但同时规定“根据中华人民共和国的土地改革法，农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关”。这时的农民协会实际上起到了基层政权的作用，是土地改革的执行机构。但是，共产党在动员乡村力量组织“农民协会”时，并没有使之成为一股独立於国家行政控制之外的政治力量的意图。因此，随著土地改革的完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。1953年春土地改革复查结束后，逐步组建乡村政权机构，各级农民协会的工作逐渐由乡村政权组织所取代，原先的农会骨干，大多转为乡（村）干部，1954年春，经过普选，建立乡人民代表大会，乡农民协会组织为乡人民代表大会所替代，乡以下的农会组织也由村政权所取代。 然而，在世界许多国家的农会实践中，农会并不是作为基层政权而存在的。在日本农会是明治政府为了实现日本封建农业的现代化而设立的社会团体，是在农业技术研究组织的基层上建立起来的，虽然它因为经常代表农民利益向政府施加压力而被称为压力团体，但并不是一级政权机关。在我国台湾省，农会是以保障农民利益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农林经济为宗旨的公益性社团组织。可以说，以农民群众性组织取代基层政权只能是革命党所为，是一种社会非常态的政治结构。 事实上，我在湖南农村的调查中注意到，虽然少数的减负上访代表认为成立农会的目的是让农民自己当家作主，但没有一个上访代表主张“一切权力归农会”。他们中没有人提出要挑战政府的权威、否定党的领导、取代政府。恰恰相反，他们给农会的定位是积极维护党的领导，保证党的政策在农村不被忽略和破坏。他们认为，农会最重要的功能是使农民组织起来，组织起来才能有效又有序地表达自己的利益，组织起来才能确保农民维护合法权益的活动不触犯法律。 毋庸置疑，现在农民提出重建农会，根本上是因为他们对县乡两级政府失去了信心。但他们并没有走到试图推翻县乡两级政府的对立面，他们的最高纲领是与县乡政府在如何忠实贯彻党和国家政策问题上展开公平的谈判，从而防止县乡政府严重违反党的政策。最关键的是，农民协会的成立，可以填补目前我国农村不少地区的政治管理体制存在的明显真空。这个真空就是，没有一个组织能够实事求是地整合农民的利益并代表农民的利益，也没有一个组织能够为农民提供必要的服务。真空的出现原因有三个：（1）乡镇政府忙於应付上级指令和自身的生存，无暇也无力为农民发展经济提供任何资讯服务、技术服务和市场服务；（2）村委会限於一个行政村，无力整合地区经济，不能产生有效益的规模经济；（3）乡镇人大选举流於形式，无法起到代表农民参政议政的作用。要填补这个真空，成立农会可能是成本最低的选择。乡镇人大选举的改革，事管政体的变革，政治成本高；直接选举乡镇长带来的竞争，可能造成农村社会的分化；如果没有民众的强力监督，精简乡镇政府难以真正落实。而且，改革干部管理体制的关键是以制度化的方式纳入人民的监督，农会是可取的监督渠道。从这个角度看，农民协会可能是促进干部管理体制改革的民间力量。如果管理妥当，农会有可能给农民、地方领导和中央政府创造一个三赢的局面。一方面，农民的负担可能由於农会与地方政府的沟通和谈判得以减轻；另一方面，地方领导也可以借用农民的反对而获得对异想天开的上司讨价还价的能力，或者至少降低讨价还价的政治风险；与此同时，中央可以以较低的成本获取真实的资讯，并通过确立令行禁止重建自己的权威。 总而言之，对农民提出建立农会的要求，如果引导得当，能够以最小的政治成本、社会成本和经济成本填补目前农村管理体制存在的制度真空，并为进一步的行政体制改革打好基础。 农会一定会被坏人利用吗？ 清华大学一非政府组织专家提出：成立了农民协会，被坏人利用了如何办？ 我当时的回答是：农民是我们的父母、是我们的兄弟姐妹。我们同他们有天然的血缘关系，虽然我们读了几本教科书，但并不意味著我们比他们聪明。他们完全有足够的理性能力判断自己的利益和自己行为的性质。如果是农民自己的协会，坏人也就难以利用了。我这样的回答虽然赢得了众多学者的掌声，但在我心中却对那些生活在象牙塔中的所谓学问家们感到一种悲哀，准确地说，是一种悲愤。 “阴谋论”或“利用论”是目前许多政治人物甚至学者解释农村群体性突发事件的基本观点，他们一方面不得不肯定农民所提的要求的合理性和合法性，另一方面却几乎无例外地断言这些事件的组织者 “别有用心”。我认为这种“阴谋论”的看法过於简单化，与事实不符，掩盖了事态的严重性和政治性，会误导决策。 回顾建国以来的历史，我们可以看到，每当中央自信并相信广大农民时，农民不仅对中央和各级政府回报以高度的政治信任，更能在发展经济、社会、文化的各项事业中发挥出巨大的创造力和主动进取精神。每当中央出於各种原因试图把农民的思想、行为和财富管起来，就势必为地方和基层政府打开滥用权力乃至鱼肉农民的方便之门。十一届三中全会以后，党中央以绝大的勇气，把经济活动这只老虎放出了囚笼，二十多年的实践证明，中国人民在共产党领导下完全能够驾驭市场经济这只猛虎。可以说，中国的三农问题不出在农民，而出在执政者。执政者必须尊重农民，更重要的是必须相信农民。执政者的自信、执政者对农民的信任、农民对执政者的信任三者互为因果，同消同长，但是执政者在这个互动中具有主动地位。 我认为，江泽民同志提出的三个代表思想，归根结蒂是代表最广大人民群众的利益。要代表人民的利益，就必须倾听人民自己的呼声，让人民自己讲话，让农民自己讲话。农民事实上一直在讲话，他们讲得比自觉为农民利益说话的知识分子（包括我自己）讲得更精彩、更深刻。党中央要想听到农民真正的心声，必须有充分的自信，必须相信农民，更必须争取农民的信任。要做到这一点，前提是必须在政治上重新认识农民。我的基本判断是：半个多世纪的共产党领导使广大农民对党中央有坚定的信任，多年的革命宣传使人民当家作主的公民权利观念深入人心，20多年的改革开放给了农民一定的经济自主权，文化教育的发展使农民有了作出独立政治判断的能力，现代化的通讯和宣传为农民提供了获取党中央政策资讯的渠道，这一切都决定了党和国家不再以命令主义的方式管理农民。与时共进是中国共产党长盛不衰的生命线，在政治上信任农民、尊重农民的公民权利、与广大农民开展协商对话是时代的要求，也是中国政治文明发展的必然趋势。 农村政治改革需要智慧和勇气 有许多学者关心的是：如何才能让当政者许可重建农民协会。 我曾在北京大学和香港中文大学等高校的公开演讲中一再重申，中国的三农问题实际上是一个政治问题，准确地说是有关中国农村存在政治危机问题，要解决这个问题需要政治智慧和勇气。我认为，让农民成立农会是社会发展和进步必然的结果。因此，我多次提出过要建立农民协会、让农民自己说话这样的主张。但是，在很长一个时期?堙A我对如何建立农民协会这样的问题也感到困惑。是衡阳县农民自发建立农民协会的行动，让我看到了中国政治走出“历史周期律”的希望之光。因为，在我看来，衡阳县农民自发地筹建农民协会是这个县事实上存在的“农民减负上访代表”组织的公开化，是农民从直接对抗县乡政府向与县乡政府有组织协商方向发展的重要表现，可以使各级政府和农民从无休止的上访中解脱出来，有利於维护社会稳定，促进经济发展。只要因势利导，完全可以将现在中国农村客观存在的政治危机变成农村政治体制改革的机遇和动力。 然而，由於农会问题在目前的中国具有十分的政治敏感性。尽管有研究者从农民利益表达和保护的角度提出恢复农民协会组织这一主张，但到目前为此，还没有真正进入决策者的“议事日程”。 事实上，中国改革的总设计师邓小平同志就有过建立农会的想法。原中共中央政策研究室主任杜润生就说：“８０年代中期的时候我曾经给邓小平同志建议过恢复农民协会。邓小平同志说，成立一个农民协会的意见可以考虑，这样吧，我们看三年，真的需要即可筹办”（引自肖瑞、李利明：《农村土地变迁之路》，《经济管理文摘》２００３年第２期）。我认为，小平同志的意思可能是对於农民要求成立农会的要求，应该保持战略性模糊。政治需要有战略性的模糊，需要有一定的灰色地带。改革中的政体尤其必须保持一定的制度创新空间，不能把不成熟不完善的体制僵硬化。农民组织的存在是个既成的事实，无法否认，也不能消灭。企图消灭这些组织，很可能会造就一个比法轮功还要顽强的政治反对势力。中央出面取缔，势必造成可怕的政治信任危机和绝望；地方政府出面取缔，必然导致更强烈的上访和对抗。我认为，对待农民成立农会的要求，应该采取战略模糊的态度。应该允许农会以合法的名义存在。既不能打击取缔，也不必自上而下兴师动众地推动。这样做可以充分利用农民自我动员产生的政治机遇，同时也有助於化解农民自我动员蕴藏的政治危机。农会可能是一把双刃剑。它能组织大规模的对抗，也能约束农民在法律范围内行事。但是，目前客观存在的农民政治组织则更象一把单刃的刀，锋芒直对地方政府，而刀背却无法有效约束农民的行为。在无法和平解散现存农民组织的情况下，承认农民的组织，能够有效地让农民领袖们对自己的组织负起法律责任和政治责任。因此，我建议有关方面应该对农民自发成立农会一事予以高度重视，在农民自己要求重建农会的地区，可以在一个县范围内进行试点，并加强引导和规范。 来源：燕园评论首发（www.yypl.net）