第二章 权力与资本的较量：职业安全卫生事故分析（以治理整顿小煤矿为例）

据来自国家安全生产监督管理局的资料，2002年至2003年间，中国有15400多处小煤矿被关闭，有23500多处乡镇小煤矿在生产，占全国煤矿总数的90%。就生产规模而言，国有重点煤矿平均单井年生产规模在140万吨左右，国有地方煤矿平均规模在12万吨左右，而乡镇小煤矿平均规模只有1.8万吨。[1]

相对於国有煤矿，小煤矿事故发生率很高，占每年煤矿事故的70%，重特大事故的80%。[2]由於事故频发，小煤矿一直是安全监察部门的主要检查对象，也是煤矿安全治理整顿的重点。近年来，中央政府、国家煤矿安全监察机构和地方政府多次发布通告，要求：国有煤矿矿办小井、国有煤矿矿区范围内的小煤矿、不具备基本安全生产条件的各类小煤矿、"四证"(采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证书)不全以及生产高灰高硫煤炭的小煤矿，应关未关或已取缔关闭又死灰复燃的，地方政府要予以强制关闭。事实上，各级政府早已将整顿关闭小煤矿作为抑制辖区内安全生产事故的一个重要手段，特别是在煤矿发生特重大事故之后，对小煤矿的关闭整顿更是政府必然要采取的措施，而关闭整顿范围常常视事故的严重程度而定，轻则涉及一个县，重则涉及一个省。

报告期内频繁发生的小煤矿安全事故已经证实了关闭整顿小煤矿很难达到预期的效果。2002年，黑龙江省安全监察部门曾经按照省政府规定的、高於国家要求的验收标准，对全省4800多个小煤矿进行了治理整顿，经过整顿、验收，再整顿、再验收的严格筛选，保留了1800个小煤矿。2003年2月下旬，该省煤矿安全监察人员对这些小煤矿进行逐个排查，发现了大量的事故隐患。而排除隐患的做法仍然是要求煤矿停产、贴上封条、限期整顿，达不到要求的，将予以关闭。[3]那么，对小煤矿的再次整顿效果如何呢？以鸡西市煤业集团百兴煤矿瓦斯爆炸事故为例。2004年2月23日，这个由个人承包的煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，死亡37人。事后，据矿主称：2003年底，该矿通过了省级验收，受到市政府的表彰，市政府还在该矿召开了安全生产现场会，推广该矿重视安全生产的经验。[4]然而，来自当地政府的消息说，在2004年2月6日，鸡西市煤炭工业局曾对百兴煤矿进行了检查并发现8条安全隐患，检查人员强制其不得生产，对其擅自生产行为决定处罚2万元，并下达了停产整顿通知。2月20日，百兴矿所属穆棱分公司专门召开会议，宣布对此矿停产整顿。[5]时隔两天，该矿就发生了爆炸事故。从这个事件中，我们看到了以前整顿的效果，也可以预见到再次整顿的效果。实际上，发生事故 - 整顿关闭 - 再发生事故 - 再整顿关闭已经成为一个常态的恶性循环。

在以下的报告中，我们将对这一恶性循环作深入地研讨。我们认为，整顿关闭小煤矿的过程实际上是权力和资本的较量过程，这个过程既存在中央政府、地方政府和小煤矿主之间不同的目标矛盾；也有三方共同的利益需求。需要指出的是，在以下的分析中，我们仅仅是将小煤矿的整顿关闭作为一个研讨的物件，这个分析框架同样适用於对其他职业安全卫生问题的分析。

一、经济增长：来自煤炭市场的需求压力

尽管我们提出，整顿关闭小煤矿的过程是权力和资本的较量过程，但是这一过程始终是在一个煤炭需求过大，煤炭供应紧张的市场中进行的。因此，来自煤炭市场的需求压力是这种权力和资本较量的外部条件，这一条件是必须要加以考虑的。
治理整顿小煤矿的各种政策和措施受到了来自煤炭市场的巨大压力，而煤炭市场供不应求的原因是中国政府对经济发展速度的持续追求和过去几年对能源需求前景的错误估计。近年来，中国工业经济持续保持9%以上的增长速度，每年煤炭消费量增长7-9%，消费需求增长导致煤炭产量增长。从2001年至2003年，全国原煤产量的累计增长量高达7.38亿吨，累计增幅接近74％。2004年，煤炭产量达到19.5亿吨，与2003年相比，又增产了2.5亿吨。

煤炭增产主要是通过煤矿突破设计能力的超产实现的。2004年，全国27个产煤省(区)中，有20个省(区)超产，其中19个省(区)超产在10%以上，福建、陕西、北京等地超产均在50％以上。[6]而超产又是在各类煤矿超生产安全保障能力的基础上实现的。根据国家安全生产监督管理局的调查，2003年，中国原煤年产量为17.28亿吨，而当年底，全国上报具备生产安全保障能力的矿井（含露天矿）2090处，生产能力约11亿吨 / 年。也就是说，当年最少有6.28亿吨的原煤在没有安全保障的情况下生产出来的，这6.28亿吨原煤有三个主要来源：一是国有煤矿的超能力生产部分；二是无安全保障能力的煤矿，包括衰老报废矿、关闭破产矿、大矿管理的小矿；三是乡镇小煤矿。[7]

煤炭消费量的增长导致煤炭价格持续上涨，中国高层领导人对此深感忧虑，如果占能源消耗比重超过60%的煤炭出现价格大幅上涨的话，这很可能引发通货膨胀，并影响电力生产，进而将直接影响中国经济的稳定增长。[8]在此情况下，政府不得不将提高煤炭的产量作为抑制通货膨胀，保持社会稳定的一种手段。另一方面，能源紧缺、煤炭价格上涨也使煤矿采掘业成为近年来的暴利行业，并造就了大量的千万富翁。在山西省高平市，统计年鉴表明，2003年该市原煤累计开采量为1150.68万吨，其中市属煤矿为214.87万吨，市以下乡镇煤矿为807.55万吨。该市政府一位元官员分析，根据2003年的资料计算，私人手中累计的原煤开采量应在700万吨左右，按照每吨煤炭200元的纯利润计算，当年私人获取的纯利润资金应该在14亿元左右。[9]显而易见, 这种超额利润的诱惑使各级政府对小煤矿的整顿关闭措施难以施行，进而造成小煤矿屡禁不绝。

在经济增长目标刺激下的煤炭市场需求已经不可能由国有煤矿予以满足，这样就为小煤矿提供了广泛的生存和发展空间。2003年以来，全国煤炭产量增长大部分是依靠小煤矿产量增长而实现。统计资料也表明，2003年1－11月，中国煤炭产量同比增长了2.2亿吨左右，来自小煤矿的增量部分，就超过了1.2吨，比重接近60%。[10]由於小煤矿在煤炭市场中举足轻重的地位，对小煤矿高频率的关闭整顿会严重影响到小煤矿的产量，进而导致煤炭供应形势更为紧张，并成为推动煤炭价格上涨的一个重要因素。2003年，由於小煤矿连续发生瓦斯爆炸事故，山西、吉林、辽宁、河南、山东、广西等省相继出台彻底关停所有小煤矿的政策。这一政策曾直接导致了第四季度的"煤荒" 和"电荒"，继而对煤炭市场的价格形成了强劲的推升动力。[11]

然而，频繁发作的煤矿事故已经严重影响到中央政府维持社会稳定的目标，也对中央政府的亲民政策的落实产生了不良的影响。中央政府对安全生产更加重视，各种监察机制相继建立，行政规章陆续出台。然而，经济的运行和企业的活动已经主要由市场来推动和控制，各级政府已经不能再像计划经济时代那样强制性地对矿山施行管控。因此，当政府试图用行政的手段去整顿治理安全生产的秩序时，总是遭遇到来自市场的抵制，致使对小煤矿的治理整顿难以获得预期的效果。这些问题在其他行业也同样存在。

当然，市场本身的作用并非是各级政府治理整顿政策失效的全部原因，因为市场的作用毕竟是政策实施的一类外部因素，市场需求、产品价格、企业利润和事故发生频率之间的关系是复杂的，而政策实施的效果如何最终还要视各方之间的互动和各种因素之间的关系而定。

二、指令 - 回应 - 敷衍：中央政府与地方政府之间的权力较量

我们可以将职业安全卫生的各项政策的贯彻执行过程视为中央权力和地方权力的较量过程。首先应当指出的是，从中央政府到地方各级政府，在追求经济增长和维持社会稳定方面的目标是一致的。而在中央政府更多地关注国际形象和政府声誉的同时，地方各级政府要更多地考虑如何通过发展经济来摆脱财政的困境，缓解就业的压力，地方政府的官员也要考虑其个人利益，包括提升政绩甚至以权谋私。这些实际问题使中央政府在制定颁布政策指令时就不得不有所顾及；而面对中央政府的压力和自身利益的考量，地方政府处在一种两难的选择中。这种两难的选择最终是"强制"和"放任"政策的交替执行。可以说，在地方各级政府落实贯彻中央政府职业安全卫生政策指令的过程中，贯彻的力度在逐级衰减。

早在2000年，中共中央机关报 - 《人民日报》就发表了一篇题为"安全生产与'三个代表'"的文章。这篇文章可能是较早提出"安全生产既是经济问题，又是政治问题"这一论点的。该文将"安全生产"存在的问题上升到了"关系到党的工作大局"、"造成重大的负面影响"、"造成恶劣的社会影响"、"酿成社会动荡"、"严重损害党和政府的形象"的高度。这些提法至今仍然常见於各级政府领导人有关安全生产的报告、讲话、批示中。新政府执政后，提出了"权为民所用，情为民所系，利为民所谋"的执政理念，在强调安全生产是"事关人民群众的生命财产安全"的同时，仍然重申安全生产对"社会稳定"的重要性。[12]

在中央政府介入和干预的过程中，问责制度和安全生产控制指标体系成为整顿关闭小煤矿的两大配套手段，也是地方政府回应中央政府指令的主要动力。2001年4月21日，国务院发布《关於特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院令第302号），要求，对煤矿和其他矿山特大安全事故；锅炉、压力容器、压力管道和特种设备特大安全事故等7类事故，地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人有失职、渎职情形或者负有领导责任的，依照该规定给予行政处分；构成怠忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。在国务院办公厅2003年6月20日发布的《关於进一步加强煤矿安全生产工作的通知》（国办发58号）中，对整顿关闭小煤矿的一条强硬措施是，从2003年7月1日起，凡县（市）发现两处、乡镇发现一处非法生产的小煤矿，要对县、乡政府主要负责人给予行政处分。在国务院《关於特大安全事故行政责任追究的规定》颁布之后，各省、直辖市、自治区政府陆续颁布具体的问责规定。在山东省政府2003年3月21日颁布的《煤矿重大事故隐患排查治理责任追究规定》中，更将行政责任的追究范围扩大到"应当排查的事故隐患未能予以排查的责任人"。该规定要求：煤矿企业或者煤矿对重大事故隐患应当排查未排查的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过直至撤职处分；对排查的重大事故隐患未采取措施进行治理的，给予记大过直至撤职处分；对难以排除的重大事故隐患隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，给予撤职直至开除处分。这一规定使问责制度的实施对象从事故的责任人扩大为事故前的责任人。有人认为，问责制度的核心，就是要通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任和危机意识，并对那些由於官员个人行为失当，或者违法、渎职、失职等，在公共管理活动中造成的后果承担责任。这实际体现的是一种权力和责任、义务的平衡。[13]

2003年11月，在国务院安全生产委员会第一次全体会议上确定，建立全国安全生产控制指标体系。国务院在2004年1月9日发布的《关於进一步加强安全生产工作的决定》中，提出要建立全国和分省（区、市）的安全生产控制指标体系，对安全生产情况实行定量控制和考核；从2004年起，国务院向各省（区、市）人民政府下达年度安全生产各项控制指标，并进行跟踪检查和监督考核。这个安全生产控制指标体系包括:工矿商贸企业死亡人数、煤矿企业死亡人数、煤矿企业百万吨死亡率、亿元GDP死亡率、10万人死亡率和工矿商贸10万人死亡率等6项指标。

问责制度和安全生产控制指标体系具有共同的特点：两种制度对各级官员形成的压力都是自上而下的，是要求下级对上级负责的行政责任制度。进一步分析，还可以看到，压力的形成需要一定的条件，而两种制度本身对条件的设定又是相对宽松的。事故发生之前，安全生产控制指标划定了一个"死亡允许区间"，即制度允许的死亡人数和死亡率；事故发生后，问责制度涉及的官员层次、处罚手段和处罚力度要由事故规模、损失程度、伤亡人数、社会影响等等因素来决定。相对宽松的条件，使得层次越高的政府机构及其官员，感受到的压力越小，因为下层政府和官员分散了他们的压力。从对事故的处理决定中，可以看到，事故发生之后，通常被追究刑事责任的是直接肇事者，被撤职的是发生事故的企业主管，受到行政处分和党纪处分是出事企业所在地的政府官员，而作出检查和自我批评的是省部级的官员。

在中央政府三令五申要对各地小煤矿进行整顿关闭的同时，小煤矿却屡禁不绝，安全事故仍然频繁发生，这种状况说明，各级地方政府在对上级乃至中央政府的指令作出回应动作的同时，在很大程度上采取了敷衍的做法。下级敷衍上级，地方敷衍中央的一个重要原因是，从煤矿中提取的各种费用早就是地方政府的一项重要的财政来源。据媒体报导，在煤炭开采的成本中，除去设备、材料损耗、水电支出、矿工工资福利、固定资产折旧和安全生产投入外，还包括法定税收和各种名目的收费，例如，教育附加费、价格调控费、城建费、育林费、救护费、矿管费、工商管理费、暂住人口费等数十种甚至上百种费用。[14]这些费用对财政拮据的地方政府，特别是乡镇一级的政府来说，是主要的财政来源，在那些除了煤炭之外没有其他资源的贫穷地区，小煤矿无异於当地政府的财政经济命脉。在河南省西部某县，一个小煤矿主称：不管开不开工，也不管怎么开工，年产6万吨的小煤矿每年必须缴税90万元，年初，还要先交管理费和安全生产保证金共60万元，这两项加起来就是150万元。据了解，这个县共有100多个小煤矿，因此，当地政府每年从小煤矿就可获得过亿元的收入。[15]据一项对100个重点产煤县的初步调查，煤炭生产占这些县工业总产值的40%左右，成为当地政府的经济支柱产业。[16]另外，小煤矿对维持当地居民的生活和缓解就业压力具有重要的作用。江西省萍乡市高坑镇分管财政的党委副书记对记者说，该镇的小煤矿为当地经济发展和社会稳定作出了巨大贡献，安排了该镇近万名农村剩余劳动力和国有煤矿的下岗职工就业，每年为地方政府提供1000余万元的税收，占镇工商税收的80％。该书记称，关闭小煤矿的后果非常严重，将造成高坑镇经济危机，镇机关及文教、卫生、环卫等事业单位将面临瘫痪，近万个家庭将失去生活来源，势必给高坑镇及周边地区带来严重的社会动荡。 [17]

因此，尽管面对问责制度和安全指标的双重压力，地方政府仍然要从政府运行的实际需要出发，考虑如何贯彻上级政府下达的有关整顿关闭小煤矿的种种政策。这样一来，对小煤矿"过场式"的治理整顿关闭就成为下级政府应付上级政府、地方政府敷衍中央政府的一种方式。这种方式导致了上级政府指令的实际效果层层衰减，并为地方官员在事故发生后逃避、推托责任埋下了一个伏笔。按照煤矿停产整顿的有关规定，煤矿停产后，应按照煤矿专项整治验收标准，制订隐患整改方案，由煤矿组织人员排查安全隐患，同时组织工人进行有关安全规程方面的培训，然后由安全监察部门对煤矿进行验收。但是，目前各地的实际情况是，发生事故之后，煤矿仅仅是"停产"，并无"整顿"的行动。例如，在2004年7月26日湖南省涟源市安平镇银广石煤矿发生特大矿难发生后，涟源市政府要求境内所有煤矿停产整顿。在采访中，记者发现，该市所属乡镇政府和小煤矿主采取了一种可以满足双方利益的做法：前者将煤矿的提升运输设施上锁，以避免在上级政府要求的整顿期间再次发生事故而影响政绩；后者让矿工放假回家，以减少因停产带来的损失。[18]据说，在各地小煤矿的停产整顿中，普遍采取了这种作法。

实际上，在各地职业安全卫生问题的整治过程中，"过场式"的治理整顿是一个很普遍的问题。在收集浙江省宁波市鄞州区蔺草编织业农民工集体尘肺病例的有关资料时（见本报告第一部分），我们在互联网上发现了两份报告，一份来自宁波市鄞州区疾病预防控制中心，一份来自宁波市卫生局，根据行政隶属关系，前者应为后者的下级部门。这两份报告均涉及当地政府对蔺草加工企业作业环境集中整治效果。表2.1是两份报告主要内容的比较：

表2.1 蔺草加工企业作业环境集中整治效果的比较

摘自：沈鹏："疾控中心监测显示：我区蔺草企业的作业环境有了较大的改善"，"宁波市鄞州区疾病预防控制中心网站"（http://www.yzcdc.org.cn），2003年8月29日；蒋炜宁："蔺草加工职业卫生状况堪忧，离岗体检率只有30%"，《宁波日报》。转自："天一健康线上"（http://www.tyjk.net），2004年5月11日。

在上表的对比中可以看到，两个报告的主要内容存在相当大的差距。在出自蔺草加工企业作业环境集中整治的主要实施者 - 鄞州区疾病预防控制中心的报告中，展示的是治理整顿的"成就"，而该中心的上级部门 - 宁波市卫生局的报告却几乎相反，具体地提出了问题，这种重要的差别说明，鄞州区疾病预防控制中心实际上搞的就是"过场式"整顿。

下级政府敷衍上级政府的另外一种方式是隐瞒不报或虚报事故，这不但是小煤矿主逃避惩罚的常用手段，也是基层政府官员对问责制度和安全指标体系压力的回应。有人曾经撰文，对小煤矿事故的统计资料表示怀疑。该作者在对2003年间发生在重庆市区域内的煤矿事故统计资料分析之后，认为，各级政府瞒报事故的情况严重，"越到高层越瞒报、越少报，数字越不真实"，以至形成"数字背后的悲剧恶性循环"。[19]"中国新闻网"2002年5月29日发布一则消息：从1998年至2002年5月，山西省河津市共发生14起煤矿事故，死亡95人，其中有7起被瞒报，瞒报死亡人数84人。[20]根据湖南省的统计资料，2003年1月至10月，该省小煤矿事故发生率、死亡率都比去年同期下降了5%和7%。但业内人士指出，事实上，这个资料并不准确，因为瞒报的现象比比皆是。一些小煤矿发生死亡1至2人的事故后，矿主为逃避惩罚，给遇难者冠以"病亡"的死因成了普遍使用的手法。[21]此外，小煤矿主在瞒报事故方面还有更多的手法，包括：（1）事故发生后，首先控制知情者范围，甚至有时当班工人都不知情；（2）小煤矿主异地处理遇难者尸体；（3）提高赔偿额，封堵死者家属之口。[22]然而，当特大和特别重大事故发生之后，瞒报事故必须获得地方政府官员的支持。在媒体报导的一些被瞒报的重特大事故中，总能找到基层政府官员的影子。例如，2001年7月17日广西南丹县大厂矿区龙泉矿冶总厂拉甲坡矿的特大透水事故、2002年6月22日山西省繁峙县义兴寨金矿区的特大爆炸事故、2003年9月8日贵州省金沙县新化乡乌龙煤矿特大瓦斯爆炸事故、2004年1月6日湖南省宜章县梅田镇罗卜远煤矿特大瓦斯爆炸事故、2004年6月3日河北省邯郸县鸿达煤矿特大瓦斯燃烧事故，等等。在这些事故中，地方政府官员们充当了瞒报的策划人和组织者。

2002年12月2日山西省临汾市尧都区阳泉沟煤矿发生瓦斯爆炸，以尧都区副区长为首的当地政府官员瞒报死亡人数。在2004年1月山西省人民政府发布的事故调查处理公告中，对涉案的21名政府官员作出了从党内警告处分到移交司法机关追究刑事责任的处罚。[23]但是，中央电视台"焦点访谈"栏目揭露，这起瞒报案的主要责任人 - 原尧都区副区长被临汾市尧都区人民法院宣判无罪。据该法院副院长说，"从客观上来说，他没有造成我们认为应该以刑法来调整的重大损失。" 在首要犯罪嫌疑人被判无罪之后，其他瞒报的涉案人员也就难以追究了。於是，在这起案件中没有一个人被追究法律责任。[24]由此，官员问责制度似乎真如中国学者刘军宁所言，已经"沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大、甚至掩盖更大责任的工具"。[25]

三、治理 - 变通 - 合谋：地方政府与小煤矿主之间的较量

我们可以将小煤矿的整顿过程视为地方政府和小煤矿主之间的权力和资本的较量过程，这是一个治理 - 变通 - 合谋的演变过程。地方政府对小煤矿的治理整顿受到矿主的抵制，也受到政府自身执政目标的制约，治理整顿的措施因此演化为变通的作为，然后，由於官员的腐败，它又发展为官商合谋，使治理整顿最终失去应有的效果。

无论如何，各级煤矿安全监察机构对煤矿的的监察力度在加强，治理整顿措施也层出不穷。以产煤大省也是煤矿安全事故的主要发生地山西省为例。近年来，山西省政府一直著力构建一套安全机制，如对现有煤矿进行资源整合，推行采矿权有偿转让、提高对事故死者家属的赔偿数额、提取安全费用、限期关闭小煤矿等等。

山西省几年前开始著手关停小煤矿，制定了对年产3万吨、6万吨以下的煤矿具体的关停时间表，准备用3年到5年时间，改造建成50个左右年产90万吨、500个左右年产30至60万吨的地方煤矿骨干样板矿井；到2005年底，重点产煤县将淘汰生产能力在9万吨以下的小矿井；到2010年，大型煤矿基地内的小型煤矿数量将减少70％；到2015年，将全部淘汰生产能力在30万吨以下的煤矿，将煤矿数量控制在2000个左右。[26]

2004年5月，山西省部分地区进行了明晰小煤矿产权的试点。在矿产资源归国家所有的前提下，将小煤矿的采矿权和勘探权有偿出让。希望通过这种方式，将承包制所导致的矿主的期利益变成长期利益，使矿主们在开采期之内作必要的投入，进行设备技术的改造，关心煤矿安全，尽量不出或少出事故。[27]

2004年11月30日，该省政府发布《关於落实煤矿安全责任预防重特大事故发生的规定》。该《规定》第十二条规定，发生死亡事故时，矿主对死亡职工的赔偿标准每人不得低於20万元人民币。12月9日，山西省阳泉市盂县南娄镇大贤三坑发生瓦斯爆炸事故，33名遇难矿工的家属共获煤矿赔偿660万元，每名矿工家属获赔20万元。据说，这是中国对遇难矿工家属的最高赔偿金额。[28]在此《规定》中还规定，政府对发生一次死亡3人以上事故的乡镇煤矿，要依法吊销有关证照，收回采矿权重新公开拍卖。

2004年11月，山西省财政厅和煤炭工业局发布《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》和《关於规范煤矿维简费管理问题的若干规定》，规定境内所有煤炭生产企业必须单独提取安全费用，国有重点煤炭企业标准为每吨10元，其他的煤炭企业每吨15元。按照这项规定，全省预计每年可至少提取60亿元安全费用，这笔款项的绝大部分将用於煤矿的安全投入。

上述政策与措施充分地体现了一个地方政府在现有许可权的范围内，对小煤矿整顿治理的决心，对安全事故翦灭的策略和对中央政府指令的贯彻办法。然而，在需求持续增长的煤炭市场中，这些具体政策和措施能否被真正地被执行，执行后的效果如何？目前还难以确定。山西省每年从煤炭开采中提取的这60亿元安全费用如何管理？如何能真正被用於安全生产的改善？也都是有关政策未能明确的问题。

事故在某地发生后，对该地区的同类企业的"停产整顿"一直是事故处理程式中的重要一环，其后果也一直受到质疑。第一，这对那些证照齐全、遵纪守法的企业不公平；停产整顿期间，耽误了地方政府的收益和企业主的赢利，并影响就业和生活。第二，"停产整顿"也为贿赂权力提供了条件。整顿之后的审查验收为官员们提供了"寻租"的新途径，反复的审查验收更可以使企业主和官员相识并建立和巩固其利益联系。[29]例如，在湖南省，一些非法矿井被可以在停产整顿，检查达标后取得相关证照，变成合法矿井。其审批程式要经过乡(镇)、县市(区)、地州(市)和省的四级政府主管机构。这种审批程式不过是使更多的政府官员获得了"寻租"的机会。一个非法煤矿矿主曾找到湖南省安全监督局一位负责人，愿意支付50万元到100万元，请求把自己的煤矿列入可以合法化的矿井名单。这种审批程式非但无法抑制非法煤矿的继续生产，反而使大量的非法煤矿有了"等待审批"的"准合法"地位。2000年，湖南省有煤矿1700多家，2004年升至2108家。煤矿增多的一个重要原因是一些非法矿井转成了"遗留问题矿井"("准合法矿井")。[30]

停产整顿的后果诱发地方政府官员的变通措施。这类措施一是"敷衍"；二是对小煤矿提供保护。对上的"敷衍"可以保住官职；对下的保护可以使地方政府不失财政收入的来源。这样，小煤矿屡关屡开，事故屡查屡出，更有很多小煤矿在治理过程中根本就没有关闭过。例如，在2001年全国大张旗鼓的关闭小煤矿的"运动"中，江西省乐平市有106处小煤矿属关闭之列，而真正关闭的只有一半。其余煤矿的人员并没有完全遣散，电力设备也没有拆除，甚至有些矿井是用活动的水泥板"封闭"的，装有吊环，撬开井盖复工只需两三个小时。[31]2003年3月，湖南省安全生产监督管理局对涟源市等地的煤矿进行检查后，该局副局长指出，近两年的整治在涟源市不但没有成效，矿业秩序的混乱比整顿前有过之而无不及！[32]混乱的秩序导致了涟源市在2003年4月和2004年7月发生两起特大煤矿事故。2004年7月26日，涟源市安平镇银广石煤矿发生特大事故。据调查，该矿是2002年涟源市整顿验收合后被保留的136家煤矿之一。2004年4月和7月，当地煤矿安全监察机构曾两次发出要求整治的"监察意见"和"处罚决定书"，责令煤矿限期停产整顿，并采取强制措施，对该矿停供煤炭运销的票证、停供井下生产的用电。然而，该矿的违法生产一直持续到"7.26"矿难发生。而且，这个煤矿距离镇政府只有两三百米远！[33]2004年，湖南省6起煤矿特大事故都是发生在不应生产的遗留问题矿井和停产整顿矿井，这6起特大煤矿事故共造成76人死亡。[34]

罚款是第二类变通措施。仅2004年1-5月，各级煤矿安全监察机构就下达了5525份行政处罚决定书、收缴罚款5470万元，同比增加3030万元，增长224.17%。[35]在一些地区，小煤矿主"花钱消灾"；地方政府"罚款创收"，已经使这种惩戒措施的作用荡然无存。地方政府就这样将监察权力市场化了。监察权力市场化的标志之一是，这个权力不但有价格，而且可以讨价还价。在山西省孝义市孟家沟煤矿发生特大事故之后，当地的煤炭监察官员反复强调的是，在事故发生之前，他们已经对肇事的矿主提出了停产整顿的要求；而肇事的矿主说，安全监察机构到矿上来转一了圈，根本没下井就要求停产，"他们是来要钱的。"[36]一位小煤矿表示："因为咱这小煤窑是无证私开的黑户，小煤窑的雷管、炸药、木材、用工、占地、卖煤等都是非法的，所以人家上门后动不动便以'非法'来要胁。他们开口都是三万五万的。没办法，我们跟他们讨价还价，有的给几千元，有的给几百元也能打发走。"[37]而且，政府的行政规章也为官员们的变通措施提供了便利。在国家安全生产监督管理局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》中，共有8种处罚方式，罚款仅为其中之一。但是，根据我们粗略地统计，在该办法的"行政处罚的适用"一章中，有27个条款涉及各种违法行为及其处罚，其中，"警告"一词出现2次；"没收违法所得"4次；"责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为"17次；"责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设"16次；"拘留"0次；"关闭"3次；"吊销有关证照"2次；而"罚款"一词则出现了36次。可以说，在这部行政规章中，政府赋予安全监察机构的主要行政处罚手段就是"罚款"。

"上有政策、下有对策"属於第三类变通措施，这些对策直指法律政策缝隙，使小煤矿主的非法行为合法化。"中国劳工通讯"了解到，江西省煤炭工业集团公司曾经下发过一个正式的档，要求各个乡镇煤矿每次下井的人数不得超过9人。因为死亡10人的事故属於特大事故，难以隐瞒，处罚也严厉。所以，该档实际上是指导小矿主该如何逃避责任。[38]在湖南省，记者了解到，所谓的联合办矿、新增风井、增设副井、股份制改造等方式实际上是小煤矿主逃避整治的种种手段。湖南省某县政府曾采取措施，由"四证齐全"的合法矿收购非法小矿，将之改造为所谓不能出煤的副井、风井。但记者在一些主要产煤乡镇看到，绝大部分副井、风井都在出煤，一部分原已依法关闭的非法小矿也这样启封生产。[39]如果没有地方政府的密切配合，小煤矿主的这些手段和计谋是很难实现的。

上述地方政府的变通方式在一次又一次的矿难中得到证实。2004年5月18日，山西省吕梁地区交口县双池镇蔡家沟煤矿发生一起特大煤尘爆炸事故，造成33人死亡。根据国家安全生产监督管理局的调查，这起事故涉及到地方各级政府机构：双池镇党政机构没有采取有效措施加强管理。镇党委书记三次到该矿检查，未能发现违法生产问题；镇煤炭管理站的人员发现该矿的违法生产问题后没有制止；交口县煤炭工业管理局多次发现该矿的问题没有采取有效措施，并将不称职的人聘为驻矿安全监察员；县公安部门没有严格执行爆破器材的审批制度，未能制止该矿私自购买炸药；县电力公司未落实上级有关要求，没有对该矿采取停电措施；等等。 [40]

在谈到安全生产的严峻形势时，国家安全生产监督管理局局长指出，一些县、乡政府和企业的负责人存在地方保护主义，致使"个别地方"安全整治工作流於形式，对不具备基本安全生产条件的小厂、小矿，该关的不关，该整的不整。[41]这里，地方保护主义的背后，是整顿措施与官商利益共同体之间的矛盾。可以说，几乎每一起小煤矿事故的背后都隐藏著地方官员的腐败问题，而官商合谋的结果就是政府治理整顿小煤矿的政策和措施的失效。

报告期内，各级政府对煤矿事故的处理涉及的官员人数之多，已经揭示了在官员与小煤矿主是一个利益共同体。大量的小煤矿都有地方官员的股份，甚至有些就是由地方官员，包括煤炭管理官员和安全监察官员所有。例如，在湖南省双峰县彩合煤矿的30多个股东中竟有10多个是乡镇和县政府领导；[42]2003年9月8日发生特大瓦斯爆炸事故的贵州省金沙县乌龙煤矿实际上是由金沙县5名局、乡党政领导以家人名义入股兴办的。[43]至於政府官员将小煤矿、小矿山视为个人的"钱柜"，明目张胆地索取利益的事例已经不胜枚举。可以说，权钱交易已渗透到了煤炭生产、审批、监督的每一个环节。小煤矿为基层政府官员个人带来的巨大收益，完全有可能使他们宁愿冒丢失官职的风险。

官商结盟使小煤矿主获得了全面的保护。他们对安全生产法律的践踏是"有恃无恐的"，也是"变本加厉的"，他们的违章生产行为有时是公开的对抗。2003年2月23日黑龙江省鸡西市百兴煤矿特别重大瓦斯爆炸事故、2003年3月22日山西省吕梁地区孝义市孟南庄煤矿特别重大瓦斯爆炸事故、2004年3月28日湖南省嘉禾县大方元煤矿瓦斯突出重大事故等等都具有共同点：第一，这些煤矿在发生事故之前，都曾经被当地的煤炭安全监察机构发现存有事故隐患；第二，这些煤矿在发生事故的时候，都处在停产整顿期间；第三，这些煤矿的运煤绞车都被安全监察人员上了锁但矿主都为了开工而砸开（扭开）了锁。这反映了共同的问题：小煤矿的矿主们的胆大妄为和对执法机构的蔑视；执法机构监察措施的乏力和软弱。

除上述分析之外，我们还应当指出，造成煤炭行业安全事故的原因和责任绝不只在地方政府和小煤矿主。上个世纪末，中央政府为了煤炭行业的"扭亏为盈"，曾经置这一行业的特殊性和矿工的利益于不顾，大规模推行关闭、承包、出租、拍卖等改制形式，使大部分中小国有和集体所有的煤矿矿井被承包、出租给个人，大量煤矿资源放任由私人开采。例如，在黑龙江省1500多个小煤矿中，有80%左右处於"个人承包和变相个人承包"的状态中。[44]在山西省临汾市，500多座小煤矿的开采权、经营权归各乡镇、村集体所有，实际上，大多数的乡镇、村集体煤矿都已经将经营权承包给了个人。[45]

承包制引发的煤矿安全事故可以归因於三点：第一，为了从小煤矿徵收各种费用，地方政府必然要减少煤矿停产的机会和关闭的可能；小煤矿被个人承包之后，政府官员也可以以个人或者亲属的名义，公开对承包人的矿井追加投资或者入股分红。在各类承包人、控股人、收购人为政府和官员们提供了上述利益之后，作为交换条件，他们获得了政府和官员们的保护。这就使小煤矿的承包人(矿主) 可以肆无忌惮地掠夺国家的矿产资源并置矿工的生命于不顾。第二，在承包期内，承包人为在短时间内以最低的成本获取最大的利润，不愿在安全设施方面有更多的投入。而频繁的停产整顿又使承包人具有一种"末日心态"，使他们更要削减成本，增加劳动强度，延长劳动时间。承包制度带来了短期行为，整顿关闭的措施则使承包人变的更为贪婪。第三，承包制带来的层层转包往往使最终的承包人经常变化且难以联系，从而使政府的监管更为困难。尽管各级政府均三令五申煤矿不准转包，但是小煤矿的每一次矿难几乎都能牵出一个层层转包的黑幕。[46]2002年6月22日发生特大瓦斯爆炸事故的山西省繁峙县义兴寨金矿原本由肇事矿主总承包。作为发包人的省、县两级黄金管理机构只是按照承包协议书的约定收取了110万元的承包费。据看过承包协议的人讲，这份协议书充满漏洞，连最基本的安全要求都没有。[47]2002年4月25日，发包人又同意承包人再多开25个采金洞口，加上原来批准的8个，承包人共有采金洞口32个，他将这些洞口再转包给了32个人开采，从中提取转包费，而发生爆炸事故的矿井就是其中一个洞口。[48]於是，承包制度使原本至少在形式上尚且存在的安全监察系统再也无法保持完整。

据来自媒体的消息，山西省政府已经决定，到2005年底，重点产煤县将淘汰生产能力在9万吨以下的小矿井。山西省煤炭工业局提供的资料显示，该省目前有各类煤矿3991座，矿井4691个，在这些矿井当中，年产能9万吨以下的占到70%。这一措施的直接后果几乎是可以预见的 - 这些小煤矿的承包者必然利用关闭之前的有限时间加大煤炭产量，而重大的安全事故就更难避免。

以整顿关闭小煤矿为例，在中央政府、地方政府、小煤矿主的权力与资本的较量中，我们可以发现整顿关闭 - 发生事故的恶性循环的深层原因。第一，在中央政府与地方政府的权力较量中，中央政府通过问责制度和安全指标体系向地方政府施加了巨大的压力，同时，却未能充分考虑地方政府所面临的的财政需求和就业等问题。这就迫使地方政府为了维持庞大的官僚机器和地方的治理而不得不敷衍中央政府的指令。於是，当中央政府的指令到达基层政府时，所能产生的效果已经非常有限。第二，私营经济的发展和煤矿生产经营方式的改变，为地方政府及其官员与小煤矿主结盟提供了机会。除了地方政府可以公开地收取各种费用之外，官员们更是可以明目张胆地投资入股，从小煤矿这个暴利行业中"分一杯羹"。於是，政府官员变通的治理整顿行为演化为官商合谋对抗上级政府的指令。

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