中国推进政治体制上端改革：靠制度还是靠自律？

作者：汪玉凯(国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学博士生导师、国务院电子政务示□工程总体专家组成员)
 
 
 在加强对省部级高官监督的过程中，应该主要靠制度，还是靠高官们的自律？这实际上又提出了另一个至关重要的命题
 
 *回到24年前的尴尬*
 
 经历过“文革”恶梦的中国人，大概很难忘记，在改革开放之初，邓小平面对积重难返的中国社会，所做出的一系列重要论断和大胆选择是何等的难能可贵：比如否定“文化大革命”；放弃以阶级斗争为纲的错误口号；重新评价毛泽东的功过是非；果断地将党的工作重点转移到经济建设上来等。这些今天看起来也许是很“正常”的事情，在当时的拨乱反正中是要冒很大风险的，随时可能引来种种责难。
 
 在邓小平诸多的论述中，有一段出自他内心深刻感受的话，至今被许多中国人所牢记。这就是邓小平1979年在《党和国家领导制度的改革》讲话中,针对毛泽东晚年犯错误的根源时所说的：
 
 □□我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
 
 □□史达林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由於没有实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。
 
 □□不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
 
 无可否认，这些年来，我们在制度建设方面已经取得了巨大成绩，在很多方面，如市场经济体制的制度框架、法律制度的建设等，都与邓小平讲这段话时已经不能同日而语。然而恰恰在邓小平的论述直接所指的这个领域，我们似乎仍然面临<<著着>>尴尬：即在制度和人之间究竟应该如何选择：是相信制度的作用，还是更相信高官们的自觉、自律？
 
 比如说对诸如省委书记这样重量级高官的行为控制，究竟要不要建立严格、有效的监督制度？如果需要建立的话，什麽样的制度对他们的权力行使才能真正起到一定的监督和制约作用？现行的监督体系为什麽会在省委书记这样的高官面前屡屡失灵？我们现行的监督制约体系中，究竟还有没有使好人走向反面的东西？
 
 *制度与自律之间*
 
 这样提出问题，并不是要否定现行的监督制度体系，而是说现有的监督制约制度不应该有明显的“盲区”，或者存在<<著着>>它不能企及的特权领域。如果是这样的话，就意味<<著着>>，在某些特定领域，事实上在制度和人之间，我们又回到了以往的老路上去了。
 
 其结果就可能出现像邓小平当年所讲的在西方国家能够解决的问题，而在我们国家则解决不了。这是一个多麽值得我们认真思考和对待的问题。
 
 我们之所以要强调制度的重要性，并不是要否定人的自律、自觉的作用，而是说，在制度与人的自律之间，我们更应该注重制度，这才像邓小平所说的更带有根本性、稳定性和长期性。如果我们对一些特殊的群体如省委书记这样的高官，把对他们信任和他们的自律提到了不适当的高度，形成了制度缺陷，就可能为程维高、刘方仁这样的腐败分子，留下了腐败犯罪的空间。
 
 按照人性的一般原则，社会生活中的人，不管他的地位有多高，受的教育有多长，实际上他的行为总是随<<著着>>环境的变化而变化的。人性中既有善的一面，同样也存在<<著着>>恶的一面。这正像西方的公共选择理论中给出的道理一样，就人的本质而言，每个人实际上都有自利性的倾向，他们称之为“理性经济人”。
 
 其含义是说，一个人在为社会提供某种角色或服务的时候，不可能不考虑自身的经济利益，对多数人来说，通常是在理性支配下追求自身收益的最大化。如果这些人拥有了公共权力的话，少数意志薄弱者就极有可能通过公共权力的行使，实现权钱交易，用公共权力在市场中寻找租金。这被西方普遍形容为“权力寻租”。因此，西方学者得出的结论是：政府及其公共权力的行使者，一定要最大化地减少对政府对市场活动不必要的干预，更好地发挥市场自身的功能。否则就可能大大增加权钱交易的机会和可能。
 
 这也是我们十分强调在对高官的监督中，一定要更注重制度而不是自律的重要原因。
 
 *政治体制上端改革的推进*
 
 按照现行的说法，中国的政治体制主要应该包括两个大的方面：一是宪政体制、民主法治、政党政治等属於典型的政治层面的内容；一是政府治理、公共管理等属於行政层面上的内容，也就是我们平常所说的行政体制。前者可以概括为政治体制的上端；后者可以概括为政治体制的下端。
 
 应该看到，在过去20多年的改革开放中，我们不仅在政治体制的下端进行了不间断的、大刀阔斧的改革，而且在政治体制的上端也进行了一系列有益的探索。但是两者相比，似乎在政治体制下端的改革更有成效。比如在政府管理这个层面上，中国从1982年开始先后进行了5次大规模的行政体制改革，尽管每次改革的成效并不一定那麽大，改革也不可能有多麽彻底，但是这种不间断的改革，使中国的政府管理与计划体制下相比，已经发生了历史性变化。从对政府工作以及对行政领导人的监督制约机制来看，如执政党、人大、政协对政府工作的监督，司法机关的监督，依法行政的加强以及国家赔偿法、行政复议法、行政诉讼法的出台等，所有这些尽管还有许多不尽人意之处，但和过去相比，已明显加强。
 
 然而，在政治体制上端的改革，则显得滞后。其中反映在诸如对省委书记这样的重要官员的监督方面，至少还收效甚微，或者十分薄弱。这说明，在政治体制的上端我们不仅有很长一段路要走，而且在这些领域我们还必须依据中国的国情，进行大胆的探索。
 
 在政治体制的上端，我们应该、也能够靠中国人的政治智慧，在吸收人类政治文明优秀成果的基础上，在保持社会主义政治制度、保持中国共产党执政地位的前提下，探索出具有中国特色的、行之有效的监督制度。这既是中国社会全面发展进步的客观要求，也是中国共产党提出的立党为公、执政为民的必然体现。否则，如何向中国老百姓交出一个解决省部级高官腐败问题的满意答卷？
 
 有专家测算，中国从上世纪90年代以来，每年由於官员腐败造成的直接经济损失大约在9875亿～12570亿之间，大体相当於GDP的13.2～16.8%之间。而1999年全年挽救回来的经济损失只有15亿元，这还不包括在查处案件中大量的人力、物力和财力的花消，其监督成本之高，是非常惊人的。
 
 国家经济损失的天文数字与反腐成本的居高不下，告诉我们一个非常重要的信号，这就是要把有效的监督制度的确立，包括对省委书记这样高官监督制度的设计，作为政治体制上端改革的重要内容，坚持不懈地进行下去，这大概是我们未来的事业能否兴旺发达的一个非常重要的标志。
 
 已经引起人们广泛关注是，在新一届党中央领导下，一些具有探索式的监督制约制度正在逐步确立，如中央建立巡视员制度，派出省部高级官员对地方进行巡视，其主要对像是省里的党政主要领导人员；在全国人大，今年新设立了特殊的专职常委，并赋予他们重要的权力。尽管这些制度的可行性、功能、作用等，还有待实践的进一步的验证，但是这种探索本身是值得肯定的。它预示<<著着>>，中国在政治体制的高端正在悄悄酝酿一场新的变革。
 
 
 中国《新闻周刊》2003年9月第34期