贺雪峰 王习明
当前的乡村治理中，村级债务已成为最大难题。颇具讽刺意味的是，造成村级债务这一难题的原因，正是为了解决乡村治
理中的难题。村级债务是1990年代以来的新现象。1990年代初期，针对乡村组织普遍存在软弱涣散的问题，自上而下期待发展
乡村集体经济，增强集体经济实力，从而增加乡村组织的凝聚力和战斗力。这个时候，以兴办村办企业､调整产业结构为名，
乡村两级大量借贷，形成了当前村级债务的第一个“基础”；自1992年以来，在“再苦不能苦孩子､再穷不能穷教育”的口号声中
，“普九”达标不分地区不切实际地在全国铺开，特别是1996年前后“普九”验收的强大压力，迫使乡村两级大规模向农民集资和
向社会借贷，买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子，从而让乡村债务雪上加霜。第三次对乡村特别是村级构成重大
影响的债务增加，是在农民负担太高，向农民征收税费越来越难的情况下，村级组织高息借贷上缴，利息越来越高，债务越来
越多，最终形成了现在严重的村级债务。
我们在2001年向J市近50名乡镇党委书记发放问卷，让他们回答“你认为当前农村存在的最大问题是什么”时，几乎所有乡镇党
委书记都回答最大的问题是村级债务或乡村债务。
一､ 现状与过程
1､村级债务的数量与构成
那么，J市农村村级债务究竟如何？我们从J市下属三县各乡镇获得的村级债务不完全统计数字汇总如下：
表一：村级债务的数量（缺)
说以上村级债务统计数字不完全，一是我们未能得到有些乡镇村级债务的具体数据，二是乡镇上报村级债务倾向低报。以S
县为例，县经管局内部统计的村级债务是3.8亿元，G县人民政府2001年7月提供的全县村级债务为1.75亿元，分别比我们不完
全统计数高出27.8%和28.3%。即是说，村级债务的实际情况较上表反映出来的情况更为严重。
根据我们调查获得的官方公开数据，分别统计J市､S县和A镇村级债务的情况如下表：
表二：村级债务的构成 单位：(缺)
说明：上表的数据分别来自J市经管局1999年6月､S县经管局2000年4月､A镇经管站2000年12月的统计。因为统计项目不
完全相同，上表中有些数据为笔者合并所得。至2000年底，A镇村级债务总额为S县倒数第三，村均村级债务和人均村级债务为
S县倒数第二，是S县村级债务最少的乡镇之一。
构成村级债务的贷款，是向银行和农村信用社的贷款。当村级债务不高，村级具有资金偿还能力时，银行愿意向村集体放
贷。随著村一级负债的增多，放贷的风险越来越大，银行越来越不愿向村集体放贷。从A镇的情况来看，银行在1996年前后收
紧对村一级的放贷。这个时候，农村合作基金会作为由农村经营管理局下设的具有金融性质的机构在农村大规模发展起来。农
村合作基金会名义上是股份制金融组织，国家允许基金会以高於银行存款利息吸收存款，然后以高於银行的利率向外借款。村
一级在向银行借贷困难的情况下，转而以较高利率向农村合作基金会借款。因为镇合作基金会由镇经管站代管，事实上与经管
站是两块牌子，一套班子，而镇经管站又由镇政府管辖，镇政府为了让村一级及时将各种款项上缴上来，也鼓励甚至施加压力
让基金会向村一级借款，基金会高息吸蓄之后，也需要将存款借出去，有时还利用自己管理村财的优势，强行向村一级高息放
贷。至1998年，乡镇一级农村合作基金会因为放贷太多，债权不良，无法及时收回借款，而发生金融风险，至1999年7月被整
顿取消。
在1998年前后，基金会也不愿且无力向村集体借款，村一级便以更高的利息向民间借贷，这就是构成当前村级债务主要方
面的借款产生的原因。刚开始的民间借贷，第二年甚至年底就可以还上，月息一般在2分。有些村民向村集体放贷偿到了甜头
，当一些村集体以超过2分的月息借贷时，一些村干部以将钱借给村集体获得利息收入作为生财之道，村民则找关系将钱借给
村集体。随著村一级债务的迅速增加，村集体的还款能力越来越弱，很多将现金借给村集体的农户无法收回自己有时是急需的
用钱。月息2分的诱惑力被村集体还款能力不足的风险所抵消。村一级必须向上缴各种税费，村集体便以3分的月息甚至4分的
月息向农户借款。C镇一个村甚至以5分的月息借贷了2万元现金。
从表二村级债务的构成看，村集体欠农户借款所占比重最大，这些借款的大部份就是1990年代中期以来向农户高息借款的
本息。表上反映出来的村集体欠基金会的借款不是很多，与J市清理整顿基金会的办法有关。具体讲，J市将本来是村集体欠基
金会的借款，因为村民在基金会存款形成对基金会的债权，而化转为村集体欠村民的借款。表二中的各种应付款，主要是调整
产业结构或举办村办企业中的应付款。
2､村级债务的产生与发展
村级债务普遍出现的时间，大致在1990年代中期稍前，J市村级债务在1993年前后已有一定的普遍性，但大多数只在数万
元，超过10万元就是触目的数字。举例来说，C镇1993年全镇村级债务171.4万元，债权71.8万元，债权中，相当部份为镇直
机关向村级的借款。以C镇26个村来计算，村平债务为6.6万元，村平债权为2.76万元，村平净债务3.84万元，仅相当於当年
全镇村平共同生产费7.83万元的49%，可见不高。到1997年，全镇村级债务已达1,201万元，村平46.2万元；1998年村级债务
为1,701.6万元，村平65.5万元；1999年增至2,149.3万元，村平82.65万元；2001年达到3,242.8万元，村平124.7万元。
从S县来看，1994年全县统计的村级债务仅6,484万元，1996年为9,786万元，1997年猛增至16,757万元，1999年增至
22,880万元，2001年内部统计数字，村级债务已达3.8亿元。若按S县372个村平均，1994年村均债务为17.4万元，1996年为
26.3万元，1997年为45.0万元，1999年为61.5万元，2001年为102.2万元。
从J市来讲，1995年村均债务仅10万元左右，至1998年，村均债务便已超过40万元，翻了两番多。而在1998―2000年大约
三年时间，村一级债务继续以每年30%以上的速度再翻一番。2000年，不止S县，也不止J市，而是全国忽然发现村级债务相当
严重，大家开始惊呼村将不村的时候，村级债务已经积重难返了。
2000年S县下决心治理村级债务，三令五申不能再增加一分村级债务。但在2001年夏秋之交，我们仍然发现不止一个村以
高於4分的利息向村民借贷以上缴税费。有一个村向村民借款三个月，实际借款4,000元，但在借条上写借了5,000元现金，三
个月后还5,000元钱。还有一个村以0.80元/斤的价格与农户结算超收的稻谷，而后以0.50元/斤的市场价格卖出，以上缴税费
。农户是很愿意以0.80元/斤的结算价格超售稻谷的，虽然拿不到现金，却可以抵第二年的税费。这些办法既变通了县政府强
调不准高息借款的措辞，又应付过去乡镇政府强大的税费上缴压力。因为村干部根本无法向农民收取足够的税费，尤其是在村
集体欠农户大量借款，农户以村集体借款抵上缴任务时，村集体在上级催收压力下唯一可以想出来的办法就是寅吃卯粮。
回过头来，村集体为什么自1990年代以来不断向外借款，以至产生如此严重的村级债务？
先看一看是什么原因形成了村级负债。我们根据调查获得的资料，将村级债务产生的原因列表如下：
表三：按用途划分的村级债务 单位：(缺)
也就是说，当前村级债务的构成中，举办企业和调整产业结构形成的村级债务，约占原始村级债务的1/4，应付以“普九”验
收为主的各种达标检查形成的村级债务，约占1/4。另有2/4的原始债务为村集体垫付农户上缴款。需要注意的是由原始债务引
起的借款利息，S县2000年统计的借款利息占全部债务的19.9%，这还是在2000年县政府清理村级债务，扣除近2，000万元高
息后的比重。此外，农民高息借款给村集体时，习惯於每年存本取息，村级债务的实际利息支出就会较最后统计数高出很多。
C镇2001年曾对村级债务的形成进行细致清理，发现高息一般可以占到现有村级债务的47%，可见村级原始债务的严重后果。而
农户欠款也就是村集体的债权中，很多农户早已搬出村庄，或人已去世，欠村集体的债已无法收回。一些高额负债村，如负债
超过300万元的D镇高阳村，为了弥补高额负债，竟在1999年以亩平450元向农民分配税费任务，亩平450元甚至比有些农户亩
平毛收入还高，农户当然是交不起也不会交了。村里也不准备农户上缴这么高的提留税费，但他们从帐面上提高了村集体的债
权，使300万元的村级债务看起来不那么让人害怕。
3､村级债权与农民负担
来看看村级债权的情况。据A镇2000年村组两级债权债务统计，村组两级债权主要是农户欠款。全镇832.8万元债权，应收
款仅71.4万元，占8.6%，农户欠款761万元，占了全部村组债权的91.4%，占了当年A镇村组1,115.4万元债务的68.2%。从S
县看，据2000年4月的统计，全县村组债权为1.83亿元，其中农户欠款1.36亿元，占74.3%，占全部统计债务3.1亿元的44.2%
。农户欠款以前并不是构成村级债务的主要方面。大致在1997年以前，农户欠村组两级税费款是很少的，而当前的农户欠款其
实就是农户欠交的税费款。在1990年代之初，农民负担迅速上升，农民负担过重的呼声不绝於耳，但农民的皇粮国税意识仍然
很强，除极少数农户因为经济过於困难不能及时上缴税费，只有很少所谓“钉子户”因为各种具体原因，诸如存在与村组的债权
债务纠纷，对村组干部处理问题不公不满意等而拒交提留。1997年之前农户欠款很少的另一个原因是当时实行粮食“户卖村结”
，村组根据上级下达的税费任务及村组加码的数额，直接从农户应得卖粮款中扣除。有些部门如耕牛保险､畜禽防疫部门通过
村组干部向农户搭车收费，村干部得到的高额回扣可以占到搭车收费款的20%。因为农民对日益沉重的负担不满，不愿卖粮，
催粮日渐成为乡村干部的主要工作和难度最大的工作。
J市是粮产区，1990年代中期正是国际上关心“谁来养活中国”的时期，对粮食的重视便是粮价一提再提。农民负担也在迅
速增加，只是曾达0.80元/斤的稻谷价格抵消了农民对沉重负担的感受。自1996年以来，粮食价格一路下滑，一度只有0.30元
/斤，农民负担却不仅未减，而且继续上升，并在1998年左右达到最高峰，农民的经济收入越来越少，真正交不起税费提留的
农户越来越多，开始是5%，第二年10%，第三年20%，第四年便开始有一半的农户不再上缴提留。农户欠款便越来越多。
根据我们对A镇24个村（缺A镇另外5个村的资料）2000年合同兑现情况的统计，24个村中，有13个村的兑现率不足80%，
有21个村交清全年负担税费农户的比例低於总户数的70%，其中有14个村有接近或超过50%的农户未交清当年税费。有4个村竟
有70%以上农户未交清当年税费。
如前已述，A镇是S县村级债务最少的乡镇之一，其它乡镇的情况不说可知。到了2000年，S县便有相当部份村级组织事实
上处於瘫痪状态。2001年S县粮食普遍增产且粮价未降低，向农民收取税费提留的难度稍稍降低，其中有几个老大难乡镇2001
年完成的税费提留任务好於2000年。据S县有关部门反映，收取税费情况与乡村两级收取税费手段是否强硬直接相关。乡镇税
费收取手段强硬，收取情况就好。若手段强硬出了问题，收取税费情况反而更糟。比如纪山镇历年收取税费任务完成得都相当
好，在全县排前几位。但2001年因为金牛村村干部到一农户收取税费时发生争执，村干部将户主打伤，户主到市里告状，市领
导批示查处村干部，并由村里补偿农民住院治疗费用。此事让金牛村和全镇农民看到了拒交税费的希望，周边村庄农民到告状
农户家取经者络绎於途，全镇收取税费难度骤然加大，至2000年11月中旬，全镇收取税费不足50%，排到全县后进之列。而村
级负债最多乡镇之一的拾桥镇的情况较纪山镇更糟。2001年预计向农户征收600万元税费提留，至2001年10月中旬，仅有100
万元入库，镇村组三级干部已有近一年时间没有发工资了。拾桥镇的情况也许是全县最糟糕的，却不是唯一的。
J市的农民负担是相当重的。仍以A镇为例，A镇是S县乃至J市农民负担最轻的乡镇之一，根据A镇1999年资金清收表的数据
，1999年镇向村一级下达的税费提留（含共同生产费）总计15,991,791元，以全镇84,771亩耕地，32,606人计算，亩平负担
为188.6元（其中共同生产费亩平30元），人平490.5元。这只是镇下达到村的负担，村下达到组，组下达到户，都要层层加
码，一般在亩平30元，人平60元以上。2001年D镇季桥村有些村民小组的亩平负担达到280元。向农民收了这么多钱，其结果
却是乡镇一级普遍负债，村一级也普遍负债，债权债务相抵，依然负债。
二､深层原因
以上讲了当前J市村级债务的构成及其形成过程。说明了村级债务的形成与调整产业结构､达标升级和高息借贷上缴的关系
。以下从村､乡镇与村民三个方面分析村级债务形成的深层原因。
1､村干部
当前农村通行的由乡镇决定村干部乃至组干部报酬数量和结构，并将村干部报酬的大部份与乡镇规定的各项行政任务尤其是税费提留任务完成情况挂钩的做法，严重影响和决定著村干部的行为方式。乡镇这种决定村组干部报酬数量及结构的做法与人民公社体制遗留下来的乡村上下级观念与行政命令作风结合起来，使得村干部几乎没有自由选择的余地，村民自治名存实亡。
1990年代中期以前，乡村企业发展较好，一些有固定收入来源的村集体如有村办企业的村，村班子工作积极性高，向农民提取也少，上级因此误以为村级治理最大的障碍是村集体没有诸如村办企业等固定收入来源，提倡消灭“空壳村”。消灭“空壳村”的办法是创办企业，也包括挖精养鱼池，建林果基地等。所有这些都需要资金，因此向外借贷。刚开始搞这些以消灭“空壳村”为号召的所谓“第二次创业”时，村干部比乡镇更清楚将来失败的命运，一些“保守”的村支书抵制这种“创业”。但既然上级已经发出了号召，各种任务已经下达并与年终报酬挂起钩来，多数村干部不得不向银行或农户借贷以“创业”，那时在农村调查，村干部感到最困难的事情是创业“一无资金，二无技术，三无市场”，痛苦得很。上级要办企业，那就办。借来的钱办企业，盲目上马的多，以至於后来J市几乎所有村办企业全部破产，大量借贷资金无法偿还。举例来说，D镇的高阳村，1995年还只有6万元债务，1996年即达40万元，1997年达110万元，1998年超过150万元，到2000年底已近300万元，即为举办村办企业失败所欠债务。这种情况十分普遍。
无法偿还资金，对於负责任的村干部来讲，真是心头解不开的疼。但这个疼的过程不长，便麻木起来。其原因大致有二，第一，在借钱创业的过程中，虽然几乎无一例外所有企业都破产了，但创业者中的不少人有了很大一笔不明收入。我们访谈过一位推土机师傅，他在1990年代中期以来为数十村集体挖鱼池或建林果基地，因此与村干部有经济上的频繁接触。他说，我推了这么多年的土，几乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年轻的村干部，敢於以市场经济中磨练出来的胆量收受回扣，有些村甚至出现了村干部仅仅为了拿回扣而积极举债“创业”的情况；第二，这时候出现的村级债务是普遍的，村与村比，谁也不比谁更多，法不责众，每个村都负了债，上面总会想办法的。
有了第一笔村级债务，就不怕有第二笔村级债务。在1990年代中期正是粮食价格最高的时候，农民比较有钱，负担重的呼声也较前一段时间有所减弱。在1992-1997年，J市投资9.3亿元搞农村“普九”达标，仅S县的投入即超过4亿元。那时全市几乎村村办有小学，村办小学和乡镇办的中学､中心小学都要求“五配套､七配套”，我们在一个村办小学调查时，因为上级“普九”达标要求校校建有图书室，图书资料必须达到多少册，村小在村里已投资改建校舍，修了围墙，且再也不愿拿钱出来购买图书时，不得不分配每个学生找多少书来“充实”村小图书室的书柜。据测算，仅仅“普九”达标，S县村均增加20万元支出，其中大约一半向农户集资，而仅仅在“普九”达标验收合格一年后，全市村办小学合并，超过半数刚达标合格的村办小学闲置不用，现在要么再成危房，要么已被拆除干净。S县2001年小学数量由1997年的205所减少为86所，其中村级办的小学被撤并的更多。以D镇官桥管理区的6个村为例，1997年村级尚有5所小学，全部通过“普九”达标验收，到2001年，这5所小学均因为生源不足而撤销，师生并入由原管理区中学改建的中心小学。达标验收合格的校舍已被废弃。
至1997年底，J市的村级负债仍然保持在一个可接受的范围内，农民拖欠税费的情况也不多。但这时候粮价已降下去了，1998年的稻谷市场价一度只有0.30元多一点。农民对税费负担变得难以忍受，村组干部的工作也比以前困难得多，且村组干部
试图通过“创业”､“达标”来得到回扣的机会越来越少，便有大批村干部辞去职务。也就在1990年代后半期，村组干部完成了第
一波频繁变动，1996年和1999年两届村委会选举进一步加速了村干部的更替。新上来的村干部面对已有相当规模的村级债务和
越来越难完成的收税费任务，变得得过且过起来。缺乏长远打算的村组干部们与其说关心村集体的发展，不如说关心他们在任
上可以得到多少好处。他们希望自己起码可以得回上级确定的年报酬。要得到这些年报酬，村干部就要完成乡镇布置下来的任
务尤其是收取提留税费的任务。乡镇安排下来的税费任务是太难完成了，特别是将全年税费收取任务划分为夏秋两季，夏收约
占整个税费的一半，而J市农民主要种植水稻，水稻还要等到9月才会成熟。向农户收不上来，就得借贷上缴，等9月向农户收
上来税费再还。如前已述，因为银行乃至合作基金会都不愿借钱给村里，村干部只好以高息作民间借贷。这个民间借贷的利息
很高，早在1998年，有些村即达月息三分，即一万元借款，一年可以收回3,600元利息，这个利息够一个村干部一年的报酬。
村干部特别是那些缺乏为村集体作长远打算的主职村干部们，便将自己若干年的积蓄借给村集体，且若干年不领报酬，存在村
里取高息。这些主职村干部因为掌握村集体的经济大权，他们倒不担心因为村级债务太多而无法取出自己借给自己的钱，他在
感到风险太大时，将向农户收上来的税费优先还自己的借款，不就可以既得高息又不承担风险了吗？的确，J市农村相当一部
份村干部成功获得了高息且在村级债务完全恶化前成功地将全部借款提了出来。但有些村干部失算了。有的村干部想不到自己
会突然在选举中落选，或被上级免了职。不当村干部之后，想再从负债累累的村集体中取走借给村里的那些钱，谈何容易！我
们在农村调查，因此经常碰到这样的情形：乡镇要免一个村干部的职，村干部没有意见，唯一要求是乡镇要将他借给村里的钱
还给他。
2､乡镇干部
乡镇当然知道村一级的事情。乡镇不仅知道村组干部将自己的钱高息借给村集体以作税费上缴，而且知道村组干部收受回扣，知道村组干部大吃大喝。乡镇对村干部的不良行为及村级债务不闻不问，名曰“保持干部的积极性”。乡镇若查处村干部太多，谁还为乡镇收粮派款呢？“水至清则无鱼”，要让村干部得些好处的。
乡镇最关心的是将钱收上来。向农民收钱，离开了村干部，就没有什么人或机构有办法。而只要这些钱被乡镇收了上来，乡镇的日子就会可以过得像样。这些年，J市乡是越来越少，而镇越来越多了。经过2001年的乡镇合并，S县便彻底消灭了乡。镇与乡的最大区别是镇有城镇规划与建设任务。“比学赶帮”，帮起来有些困难，J市镇一级的建设却有与发达地区镇的建设相比相学相赶的热情。