(韩东方在美国国会及行政当局中国委员会就中国煤矿安全问题，於2002年11月7日在香港举行的圆桌会议上的发言)
中国煤矿行业安全生产急需改善
人民日报9月26日报导，瓦斯已成为中国煤矿安全的最大威胁。报导说，2001年全国煤矿事故死亡人数，瓦斯事故占43%；1991年——2000年的10年间，因瓦斯事故造成的死亡人数增加了近一倍。报导指出，近年来全国重点煤矿安全投入欠账30亿——40亿元，仅黑龙江一个省煤矿安全投入欠账就高达5.7亿元。而这两年在关闭小煤矿中发现，许多煤矿则根本没有基本的瓦斯抽放和监测设施，不具备起码的安全生产条件。
2002年7月7日，在北京召开的全国煤矿安全生产紧急电话会议上，国家安全生产监
督管理局局长王显政发表讲话指出：各煤炭企业必须依法保证安全生产投入；不得
超通风能力生产；高瓦斯煤层､煤与瓦斯突出矿井必须坚持先抽后采，凡没有进行
瓦斯抽放或没有开采保护层的矿井，一律不得生产；高瓦斯突出矿井采掘工作面没
有设置瓦斯监测断电装置，未实现瓦斯超限自动报警､自动断电的矿井，一律停止
生产。
上述讲话清楚点出了中国煤矿企业安全生产中的现实问题，即，煤炭企业没有保证
安全生产投入；矿井严重超通风能力生产；在高瓦斯矿井和煤层采煤作业前普遍没
有进行瓦斯抽放；高瓦斯突出矿井普遍在没有瓦斯超限自动报警装置保护下生产。
针对上述安全生产问题，王显政指出，"安全生产法"将於2002年11月1日起开始
施行，要以法律的出台和施行为契机把煤矿安全工作纳入法制轨道。
就我两年多来对煤矿瓦斯爆炸和突出事故采访调查来看，我认为王显政先生已经清
楚指出了中国煤矿安全生产存在的现实问题。这些问题不但每天都在威胁著全中国
百万煤矿工人的生命安全，同时也不利於煤矿企业的健康发展和社会的稳定。因
此，包括政府､企业(雇主)和工人在内的与煤矿安全生产有关的所有人，都应该承
担起对煤矿安全生产的责任。而且，我完全同意王先生所讲的，中国煤矿安全生产
问题只有通过法制途径才能得到根本解决。
现有的煤矿企业安全生产监督管理机制和效果
中国国家安全生产监督管理局是目前中国负责制定安全生产法规､规章和安全生产
技术标准并实行监督和管理的官方机构。通过这一机构的官方网站
(www.chinasafety.gov.cn)我们可以看到，政府为改善煤矿企业安全生产问题通常
采取的是以下几种手段：一，由上至下的搞安全生产宣传活动，包括召开各级安全
负责人会议以及下发安全生产文件；二，责令安全不合格煤矿停产整顿，待验收合
格后才能生产；三，小煤窑安全验收不合格予以关闭；三，国有煤矿企业验收不合
格不准恢复生产；四，要求地方人民政府有关部门和各煤矿企业要重视煤矿安全生
产，并确保安全生产资金投入和人员培训。(注，参看：安监管传真 [2002]21号特
急"关於加强煤矿"一通三防"工作的紧急通知")。
那么，这种传统的工作方式和思路效果到底如何呢？
2002年3月，国家安全生产监督管理局宣布，6月将是中国第一个安全生产月。根据
国家安全生产监督管理局官方网站发布的各地上报数字，5月份，全国煤矿死亡400
人；6月份，安全生产月当月，全国煤矿死亡上升至449人；而安全生产月之后的7
月份，全国煤矿死亡竟然一下子跳到482人之多！
7月7日，国家安全生产监督管理局副局长赵铁锤在全国煤矿安全生产紧急电话会议
上也指出：煤矿企业尽管建立了安全生产责任制，但却只是在纸面上和口头上，收
到上级文件后原文照转，以文件执行文件，以会议执行会议。赵铁锤还说，国有煤
矿企业特别是老企业，投入不足，设备老化，矿井防灾､抗灾能力持续下降。他还
以鸡西矿业集团公司为例，煤矿安全监察部门先后六次对该集团公司发出安全投入
欠帐多､事故隐患严重的警告，但公司都以经济困难为由拒绝或推迟整改。6.20
事故发生时，国务院检查组刚刚做完安全检查并再次发出停产整改通知，但该矿却
仍在继续生产，以致115人丧生。
另外，赵铁锤在会上还指出，地方政府特别是县乡两级政府出於税收利益考虑并不
愿关闭本地小煤矿，以致小煤窑非法开采无法禁止；而一些煤炭企业领导人不顾矿
井通风和安全条件限制，组织工人冒险生产，在关闭前超能力突击生产，更增加了
事故发生的机会。
人民日报7月19日报导，鸡西煤矿安全监察办事处主任孟子栋和吉林省煤矿安全监
察局局长董向阁在接受采访时表示："安全检查后，煤矿不执行我们下达的停产通
知书怎么办？我们又不能强制其执行。"
传统的仅靠政府部门从上至下进行安全检查，政府该做的都做到了，看起来，如果
没有改善安全生产的新思路的话，旧模式下很难出现奇迹。那么，难道中国煤矿的
安全生产问题就真的没有出路了吗？如果不是的话，出路又在哪里呢？
跳出传统安全生产监督管理模式
很明显，在中国政府传统的煤矿安全生产监督管理中少了一样非常重要的东西，那
就是工人的参与。无论从哪个角度来看，中国的煤矿工人在煤矿安全生产这个话题
上始终处於一种被动地位。在宣传上是"被宣传"的对象；在企业领导面前是"被监督"的对象；在生产过程中则是规章制度的"被约束"对象；而在事故发生后便是"被伤害"对象。
如果能够尝试跳出传统的思维和运作模式，把某种监督煤矿安全生产的权利真正给
到煤矿工人手里，情况应该会大不一样。我认为，井下工人其实最懂得安全生产对
他们自身生命安全和家庭之重要性，近两年来我对许多出事故煤矿的矿工､管理干部和政府官员的访问，以及对遇难矿工家属的访问，都能证实这一点。但从这些访
问同时又可以看到，工人在整个安全生产当中完全处於被动地位。因此我认为，如
果能够从加强法制出发，严格按中国相关法律的规定保证井下矿工真正有权拒绝在
不安全环境下继续工作而不受处罚，把矿工们从被动的受安全生产规章制度管制的
对象，变成安全生产规章制度执行情况的主动监督者。引入井下矿工的监督作用，
将有效改善目前自上而下实施安全生产监督管理的无效问题。
我们的建议是，应该依法在这些煤矿里建立由井下第一线作业工人组成的"生产安
全工人委员会"，委员会成员应该由井下一线矿工选举产生。在此基础上，成立一
个"企业安全生产委员会"，"企业安全生产委员会"成员的半数应该为"生产安
全工人委员会"成员，另外半数为企业管理人员。
煤矿井下矿工选举产生"生产安全工人委员会"的法律依据
"中华人民共和国安全生产法"第十九条规定，矿山､建筑施工单位和危险物品的
生产､经营､储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人
员。其它各类生产经营单位，从业人员超
过三百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人
员在三百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国
家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。
关於职工在生产安全方面的权利，第四十五条规定，生产经营单位的从业人员有权
了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素､防范措施及事故应急措施，有权对本
单位的安全生产工作提出建议。
第四十六条规定，从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评､检
举､控告；有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。
第四十七条规定，从业人员发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或
者在采取可能的应急措施后撤离作业场所。
与此同时，第五十条也规定了员工的义务，即，从业人员应当接受安全生产教育和
培训，掌握本职工作所需的安全生产知识，提高安全生产技能，增强事故预防和应
急处理能力。
另外，这一法律还就工会在安全生产中的作用作出了规定。第五十二条规定，工会
有权对建设项目的安全设施与主体工程同时设计､同时施工､同时投入生产和使用
进行监督，提出意见。工会对生产经营单位违反安全生产法律､法规，侵犯从业人
员合法权益的行为，有权要求纠正；发现生产经营单位违章指挥､强令冒险作业或
者发现事故隐患时，有权提出解决的建议，生产经营单位应当及时研究答覆；发现
危及从业人员生命安全的情况时，有权向生产经营单位建议组织从业人员撤离危险
场所，生产经营单位必须立即作出处理。
不过，由於具体落实上述这些工会权利直接涉及到改变中国官方工会的基本性质，
这使得官方工会在安全生产的监督管理中无法依法履行工会职责，而在可见的将
来，期望官方工会在实际操作中具体履行这些职责也是不切实际的。
目前，越来越多私人､外资､合资企业，以及改制后的国有矿山企业和由私人承包
的矿山企业，根本就著有工会的存在，在这些著有工会的企业和矿山，"安全生产
工人委员会"便可以直接依据上述法律规定开展工作。而在有工会的企业､矿山，
则可以由这个工人选举产生的"安全生产工人委员会与工会展开合作，依据上述法
律共同介入企业安全生产监督管理工作。这种合作一来可以避免触及"挑战并改变
官方工会性质"这一敏感区域，同时，"安全生产工人委员会"又可以以另外一种
有法律地位的身份完成工会无法完成的职责。也就是说，其结果是既不挑战现有政
治制度，又能改善煤矿企业安全生产，降低工人人命伤亡的机会。
这里必须提醒一句，我们讨论的是如何在已经被实践证明效果不如人意的自上而下
进行安全生产监督管理的基础上，加入新的内容，从而走出一条改善煤矿安全生产
的新路来。因此，我们上述建议的具体试点场所是在企业和矿山里面，而不是在政
府部门的会议室里，更不是在大学的研讨会上。改善中国煤矿企业的安全生产问
题，必须从鼓励井下一线生产工人参与入手，法律所规定的"从业人员权利"才能
得到保障。
建立"安全生产工人委员会"符合中国政府的目标和意愿
2001年12月，中国国家经贸委参考国际劳工组织"职业安全健康管理体系导则"制
定了一份"职业安全健康管理体系指导意见"。其目的为"鼓励用人单位的全体员
工，尤其是最高管理者､管理人员､员工及其代表，采用合理的职业安全健康管理
原则与方法持续改进职业安全健康绩效。"按照这一"指导意见"，"国家安全生
产监督管
理局负责拟定､实施和定期评审国家关於在用人单位内建立和推进职业安全健康管
理体系的政策。"不过"指导意见"也明确，"用人单位自愿建立和保持职业安全
健康管理体系，鼓励员工及其代表积极参与此项活动，确保其各项职业安全健康要
求不仅适用於自己的员工，也同样适用於承包方人员和直接雇用的临时工。高风险
企业以及曾发生重大事故的用人单位更应该建立和保持职业安全健康管理体系。"
另外，"指导意见"中还规定，一旦企业建立了这样的"职业健康安全管理体
系"，企业便还应该建立"职业安全健康委员会"而且员工在其中应该有的参与成
分也是不小的。不过由於"指导意见"发出只有半年时间，所以，我相信现在在煤
矿企业里面应该还没有这类的体
系。
就这一"指导意见"来看，设法推动在煤矿建立企业职工自愿参与的"职业健康安
全管理体系"，具体说来，就是我们主张的成立"安全生产工人委员会"，不但是
合法的，也是实际可行的。
中国政府在促进改善安全生产国际合作的法定执行机构
根据国家安全生产监督管理局2001年第106号文件公布的"国家安全生产监督管理
局国家煤矿安全监察局外事管理工作暂行规定"已经於2002年1月1日开始正式实
施，其中第二条规定："国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）办公室
（外事司）（以下简称外事司），负责安全生产监督管理和煤矿安全监察方面的外
事工作，指导､协调､管理､组织局机关和本系统的外事工作及其他有关涉外事
宜。" 第三条规定："在外事工作中要坚持"外事无小事，事事要请示"的原
则。各单位在涉外活动中遇有不明确的问题，应当通过外事司及时向主管外事工作
的国家局领导请示，必要时由国家局向中央有关部门请示。"第7条还详细规定了
有关的职责。按照这一"暂行规定"，"国家安全生产监督管理局"应该是最有可
能进行合作的机构。
如何选择安全生产工人委员会成员
在组成方式上，"安全生产工人委员会"应尽可能简单，操作容易。各车间､矿井
甚至采煤队都可成立"安全生产工人小组"，可以由各个小组的成员选举产生出企
业､矿山的"安全生产工人委员会"。
1，"安全生产工人委员会"成员一定要由工人自己选举产生，否则便失去鼓励工
人参与的意义。尤其重要的是绝不能由老板和政府指定，否则，它一开始就会失去
工人信任。2，在大型国有煤矿直接设立"安全生产工人委员会"
3，在湖南，贵州等小煤窑比较多的地区，选择某个县或者市，成立本地煤矿行业
"安全生产工人委员会"，每个矿按工人人数比例出委员会成员，可以是每30名工
人一个成员名额，但每个矿不能少於2名成员。所有工人成员必须由井下一线工人
担任，以便能随时监察煤矿安全生产情况。工人成员任期1年，任期内不得被解
雇。委员会设立常设办事机构，委员会工人成员每3个月开会一次，开会应该占用
工作时间。委员会接受工人投诉举报，并由委员会办事机构对投诉和举报进行跟进
处理，处理结果按月向委员会月会汇报。另外，本地煤矿行业"安全生产工人委员会"应该在民政注册登记，并在劳动部门
及国家安全生产监督管理局备案。4，在试点县(或市)建立本地煤矿行业"安全生产协调委员会"，成员由政府官
员､雇主和企业代表，以及本地"安全生产工人委员会"代表共同组成，各方代表
数目应该相同。工人方代表由"安全生产工人委员会"成员选举产生。5，每年举行一次本地煤矿行业"安全生产协调委员会"大会，工人与政府和企业
代表就安全卫生问题进行协商谈判，谈判协商内容包括检讨上一年存在的问题，并
就下年度的职业健康和安全生产方面的投资数额，资金到位时间期限，以及各种煤
矿安全生产的相关标准问题签订三方协议。6，"安全生产工人委员会"设立基金，为保护其成员不被报复性解雇提供请律师
及其它诉讼费用。
从煤矿行业到烟花爆竹行业
目前，煤矿恶性事故不但是中国政府最头痛的安全生产问题，更是造成持续性人命
伤害最严重的行业，从煤矿入手，既有紧迫性又有可行性。不过，除煤矿行业外，
烟花爆竹行业的问题同样非常大，经常是每次爆炸造成几十人死亡。而由於大部份
烟花爆竹的加工工序都是在家庭作坊进行，事故又总是造成儿童伤亡。
为了解决烟花爆竹生产中的安全事故问题，中国生产烟花爆竹最大的省江西省已经
决定在未来两年内在本省赶绝烟花爆竹生产。不过，由於烟花爆竹市场非常大，而
这些地方的农民靠种地却越来越养活不了自己，因此，这类生产一定会继续进行。
而政府禁止合法生产的结果，很可能会形成非常大量的地下非法生产，从而使烟花
爆竹生产中的安全生产监督管理更加困难。
由於烟花爆竹生产大多都是家庭作坊，最多也只是村办个人承包的企业，而一旦发
生事故，受伤害的不仅仅是加工作坊本身，同时更会波及附近村民的民居。因此，
可以在前述有关煤矿行业本地"安全生产工人委员会"建议的基础上，可考虑设立
一个以村为单位由村民组成的"安全生产村民委员会"，委员会成员又村民选举产
生；再以县为单位设立本地"安全生产社区委员会"，后者成员由"安全生产村民
委员会"推举产生。同时设立一个本地烟花爆竹行业"安全生产协调委员会"，委
员会成员由政府部门､烟花爆竹生产商和各村村民三方共同组成。村民方的成员应
该"安全生产社区委员会"推举代表担任。
同样，"安全生产社区委员会"应该在本地民政部门注册登记，并在劳动部门及国
家安全生产监督管理局备案。
中国劳工通讯：韩东方
2002-10-09於香港