拆迁十年悲喜剧

记者：赵淩 *不得不正视的问题* 8月29日得知南京拆迁户自焚的消息，北京的徐永海在千里外感到一阵后怕———那曾是自己刹那间有过的念头。 徐永海没有实施这个愚蠢的做法，但他的家最终被强拆。至今他和妻子暂居朋友家。 建设部副部长刘志峰在去年9月召开的全国城市房屋拆迁工作座谈会上透露，建设部去年1—8月份受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28％。上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70％；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7％。 投诉和上访披露的问题多集中在法律意识薄、形象工程多上面。 另据建设部统计，去年1—7月份，全国因房屋拆除引发三级以上事故共5起，造成26人死亡，16人受伤。 《了望》杂志提供了这样的数字：从1992年起，有关北京城建问题的群众上访事件骤然增加。以1995年为例，1—7月有163批，3151人次，占那一时期上访批数和人数的46.5％和43.2％。 最著名的拆迁官司发生在2000年2月，10357名被拆迁户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。这个被称为万人诉讼的著名事件，在北京的拆迁户中几乎家喻户晓。 拆迁以及引发的公平和稳定的问题，已经成了不得不正视的问题。 *从民心工程到商业拆迁* 中国城市的拆迁在建国后就已开始。真正大规模的城市扩张和旧城改造始於1990年代。中国经济的迅速崛起开始表现出强烈的城市化渴求。 以北京为例。北京的危房改造是在1980年代提出的，实际上1950年代就开始进行了：政府出资、定标准、安置住户，一切由政府包办。 1990年之后，北京先后进行了两次大的危旧房改造。目的是为居民解困。这两次改造使居民的居住条件普遍得到改善。当时，居民回迁率比较高，部分被拆迁居民也被安置於离旧城较近的地段。拆迁 是多数危旧房居民盼望的事情，有人认为此时的政府拆迁是最大的民心工程。此时拆迁矛盾集中在拆迁家庭内部的纠纷上。 由於资金的缺乏，后来的危改开始由政府与开发商结合来搞。早在1990年代初，北京市政府就提出了危旧改造的基本思路"以区为主，四个结合"：改造以区政府为主进行；危改要与新区开发相结合； 与住房制度改革相结合；与房地产经营相结合；与古都风貌保护相结合。后来又加上了"与市政基础设施建设相结合"。 在商业拆迁的开始阶段，拆迁的外部矛盾便开始出现。 北京市律师协会房地产与建筑工程专业委员会律师秦兵总结发现，十年时间，拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆迁户和开发商、拆迁户和地方政府的矛盾。 *成本转嫁* 开发商在"危改"中逐渐发觉：危旧房改造大有利益可图。北京一位曾做过房地产的人士说，"年景好的时候"，利润最高可以达到150％。 房产商第一要做的是：用"灰色手段"赎买土地。《房地产导刊》披露，曾有开发商绕过国家规定，拿到土地的渠道多达10个，其中就包括各区"危改"土地。 一家房产公司的知情人接受《中国经济时报》记者采访时披露："土地的价格层层加高，占到了项目开发成本的40％－45％，这样开发商只有提高房子的附加值，提高房价才能保住利润。" 在付出"灰色"的高额成本后，开放商只能"从羊身上拔羊毛"了———其一，想方设法提高容积率，办法无非几种：加高建筑，加大密度，增加拆迁率。其二，想方设法降低拆迁成本。 "危改"项目的资金一般靠销售收入来平衡。销售收入中，单位面积收益最高的是公共建设，其次是商品房，最低的为回迁房。 利润最低的回迁用房因此被压缩。其结果就是：越来越多的居民因此被迁往郊区，离城区越来越远。政策对外迁有优惠，对回迁的条件开始变得苛刻。 与新建房价的攀升相对，拆迁的补偿标准（货币补偿和房屋产权调换）却逐渐失去吸引力。 以某大城市的拆迁补偿政策为例，可看到补偿标准的节节下滑： 1998年实行的补偿款为：拆迁补偿价格×（原建筑面积＋25平方米），即为拆迁户多算25平方米的建筑面积。 2000年政策变更，拆迁面积只能按原建筑面积的1.7倍（通常平房建筑面积少於25平方米，事实中补偿减少）计算了。 2001年11月再度变更，补偿款按原有建筑面积计算。 政策的更叠让城市居民开始觉得拆迁并不划算，但是情势发展，并不是以他们是否愿意为转移的。 *谈判机制的缺失* 2002年，5位著名专家联名发表了给某市政府的建议书，引起了该政府的高度重视。 建议书指出：被拆迁的居民不断增多，迁居的地段已离市区越来越远。这对於这些居民上班、上学、就医等经常性的生活要求和经济负担都造成了不少困难，对於其中不少的低收入者更是一种难於承 受的困难。这样，一项为民解困的德政就逐渐地演变为以营利为目的，著眼於土地投机，吃土地差价，与民争利的"扰民工程"了。 理性地看待，拆迁户和开放商、拆迁户和政府的冲突来自权利不对等造成的利益争议。包括专家们比较集中的意见是： 一、被拆迁人的权利被漠视。政府在未经过原来住地 居民的同意就将土地的使用权转让给开发商，这个过程本身就违反了《土地管理法》。 二、无对等的谈判机制。为什么要拆？什么时候拆？补多少钱？安置到什么地方？被拆迁人与开发商、地方政府没有一个环节能够平等地对话。实际的情况是主要由开发商说了算，作为个体的被拆迁 户没有讨价还价的余地。 三、补偿标准偏低。补偿款让大多数中低阶层的居民无法在原地买到同等面积和保持同等生活品质的房屋。如果要留在原地，必须自己支付相当金额购置新房。对於收入微薄者而言，只能迁往更远地 段。 四、司法救济实际操作中很难做到。现行的拆迁条例被不少法学专家认为是有很大缺陷———首先，它使得强制拆除合法化，其次，它规定在法院未作出裁决之前，可以依法先行剥夺被拆迁人的房屋 使用权和所有权。也许屋主胜诉，但房屋被拆是几乎铁定的结局。 *博弈中的社会公平* 在整个拆迁的博弈中，无论与政府，与开发商，与拆迁公司，被拆迁人都是绝对的弱势。他们无处博弈。接受是他们的惟一选择。 一家媒体报道：旧城正被房地产开发商一块块铲平，政府正在为开发商建造的高层公寓、办公楼和购物中心修建道路，而旧城内的"老居民"将由此失去原有的生存环境。 城市内部的空间隔离正在形成。高收入者正在进入城市的中心并最终占据，他们比别人更加方便地享受到城市生活的便利和优越。而曾经世代居住在城市中心，但经济和社会地位处於弱势的人们被迫 迁出。 城市空间的贫富分离被认为是城市发育的必然阶段，但此中的社会公平和合法程式无疑是整个转换中最值得警惕的关键。 *出路* 专家认为，解决拆迁矛盾的一个基本思路是要理清公权和私权的分界和建立一个让各方都认可的基本规则。为了维护相对稳定和公平的社会环境，社会公权对私权的优越性必须被重新认识。 建立一部新法，或者修改现行的拆迁条例，被认为是解决拆迁问题现实中必要和迫切的事情。 律师界人士认为，应制定《徵收补偿法》。这一法律要遵循三个基本原则：等价、有效、及时。补偿金要足够合理而且包括精神赔偿；安置地或补偿费所能购置的住房不能降低原有的生活水准；拆迁的计划要提前告知。 经济学者茅於轼则开出了一个现实的经济处方。他认为提高现行的拆迁补偿标准是必须的。他建议补偿标准应该是在市场价格的基础上再加上一个增量，他个人认为，10％比较合适。 而北京大学社会学教授谢立中从另一个角度考虑，寄完全的期望於开发商的"自觉让利"过於天真，他认为拆迁户应该有自己的谈判平台，社区居民真正通过选举产生的基层团体，该为维护权益发挥更 多的作用，单个的居民，毕竟力量单薄。 值得警惕的是，一位关注发展中国家的秘鲁学者说，穷国之穷，就在於私权不明确以及腐败。建立公正的谈判平台，建立更透明公开的决策监督制度，也许是解决拆迁问题的不二途径。 南方周末　　2003-09-04