三、解决农民负担问题关键性对策建议
中国农民负担问题是一个十分复杂而艰巨的重大经济、政治和社会问题。如果不从更高的
层次上、更宽广的视野上、更有力的改革上入手，农民负担问题就不可能得到真正的解决。
笔者认为，切实解决农民负担的过程，就是真正实践"三个代表"的过程。要从根本上彻底解
决农民负担问题，就必须走出一个怪圈、树立一种信念、实施五大改革。
走出一个怪圈。就是走出一个对农民命运擅作主张的历史性怪圈。在几千年的封建专制主
义统治下，农民都是统治阶级任意摆布的动物和工具，农民没有任何约束统治阶级保护自己
的权利，也根本没有参与制定游戏规则的权利，只有坚决执行、埋头苦干的义务。我国是社
会主义国家，消灭了人剥削人、人压迫人的旧制度，劳动人民在历史上第一次当家作了国家
和社会的主人。但建国后囿於当时的国际国内形势，我国建立起高度集中的计划经济体制，
农民又受到了新的严重束缚，农民的主人翁地位得不到保障，无论是"挖农补工"经济发展战
略，还是限制农民进城的户籍制度，抑或其他诸方面，农民都无权参与政策的制定，只有被
动地执行和落实。目前被一些人乐观称为减轻农民负担治本之策的税费改革，其实也是沿用
计划经济体制下排斥农民参与决策的旧模式，虽然在短期内税费改革或许能在一定程度上减
轻农民负担，但税费改革并没有触动农民负担的总病根，其实际效果很难使人乐观。
树立一种信念。就是树立宪法神圣的信念。宪法是共和国之母，没有宪法就没有共和国。
共和国之所以需要宪法，是因为宪法具有最基本的两重功能，一是保障公民的自由和权利，
二是约束国家权力，而要有效约束国家权力，就必须对权力进行分解和制衡。在宪法之母的
眼中，没有富贵和贫贱之分，也没有工人、农民、知识分子、国家干部、公务员等之别，只
有在法律面前人人平等的公民概念。历史和现实都已证明，抛弃宪法之母的"不孝"之子，必
然惨遭权力的万般蹂躏。树立宪法神圣的信念，体现在农民负担问题上，就是要做到三条：
一是农民与其他任何职业人员一样都是共和国公民，农民的自由权利必须得到切实的保障，
一切政策法律法规的制定和出台，都不得有歧视农民的规定，不能实行城乡有别的"双重标准
"，而且对於像农民这样的弱势群体，法律还应给予保护。二是破除计划经济体制下代替农民
作主和城乡、行业等分割的思维模式，抛弃城市中心主义。在制定政策法律法规时，不能把
农民撇在一边，不能单由管制农民的强势集团和社会精英代替农民作主制定政策和法律法规
。三是让农民平等地参与制定游戏规则。共和国是人民当家作主的国家，农民应该平等地参
与制定游戏规则，充份体现农民在社会主义新社会成为国家、社会和自己命运的主人。让农
民参与制定的游戏规则，各方都必须共同执行，确保制度的有效性。制度经济学认为，要使
制度具有有效性，其规则必须对所有有关的行为主体都有约束力，制度一旦实施，任何行为
主体都无权事后单方面修改规则，对违规行为，必须有一套有效的"发现机制"和严厉的外部
惩治手段，以加大违规行为的代价，否则，制度就是有"缺陷"的，其有效性是不足的，甚至
是无效的。历史已经证明，只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹。
五大改革：
（一）是调整工业倾斜政策，消除人为剪刀差。建国后我们选择优先发展工业化战略时，
将工业化的发展分为三个阶段，并在不同的阶段采取相应的不同政策，在工业化初期阶段，
实行挖农补工，农业支持工业发展；在工业化中期阶段，实行农工自补阶段，农业与工业平
等发展；在工业化的后期，实行以工补农，工业反哺农业发展。学术理论界普遍认为，到20
世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业化提供剩余的历史时期已经完成。按理
说，国家应及时调整挖农补工政策，但是，国家宏观经济政策却仍然实行工业化初期阶段的
挖农补工政策。连续近半个世纪的挖农补工，使农民以自身的贫困支撑起国家工业化的发展
、城市的繁荣以及市民生活水平的提高，整整二、三代农民为此作出了巨大的牺牲。可现在
身居城市的决策者和市民似乎遗忘了当年的"诺言"，这是很不应该的。建议国家审时度势，
乘我国正式成为WTO成员国之际，及时调整挖农补工政策，取消人为制造的剪刀差，并适应
WTO的需要，依照国际惯例和国外对农业实行普遍扶持和保护的做法，实行以"以工补农"，切
实扶持和保护农业，维护农民的切身利益。
（二）是废除"一国两策"政策，破除二元社会结构。在一个国家内实行城乡隔离政策，这
在全世界都是绝无仅有的，应该坚决废除。在户籍制度上，废除二元户籍制度，实行城乡一
致的户口登记制度和居民身份证制度，尽快将户籍制度的改革从小城镇扩大到大中城市，撤
除人为的城乡樊离，万众一心推倒"户籍墙"。[15]公民的居住和迁徙自由是一项十分重要的
"基本的人权"，[16]应重新修改《宪法》，恢复公民的居住和迁徙自由权，废除1958年 1月
通过的限制农民进城的《中华人民共和国户口登记条例》，制定和颁布确保公民居住和迁徙
自由的新《户口登记法》、在教育制度上，真正实行和普及义务教育，明确规定义务教育的
主要重任在各级政府，城乡中小学一律由国家统一投入，修改《义务教育法》，取消要农民
出钱的教育集资，全体公民在受教育权上一律平等。在就业制度上，建立城乡统筹就业制度
，党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体农民开放，农民与市民一样有到党政机
关、企业事业单位工作和就业的权利，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权
利。在社会保障上，国家应该著眼于全体公民，统筹兼顾、公平一致地建立社会保障制度，
让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的社会保障，既是社会主义制度优越性的表
现，又是《国际人权公约》的普通要求。我国政府1997年签署、全国人大常委会2000年2月
批准的联合国《经济、社会和文化权利国际公约》2001年7月开始在我国生效，该国际公约规
定"人人有权享受社会保障，包括社会保险。"[17]总之，国家在制定政策和法律法规时，应
该历史性告别计划经济体制下的"双重标准"。政府不仅仅是城市市民的政府，也是农村农民
的政府，在制定任何政策和法律法规时，政府不能老是把"屁股坐在城市和市民一边" 。
（三）是改革传统税费制度，取消一切不合理收费。现行税费制度是在计划经济体制和思
维模式下形成和制定的，极不适应社会主义市场经济的需要，与国际惯例不相适应，与世界
各国统一公平的税负原则不相适应。应对我国传统税制进行根本性地改革，现在正在试点的
税费改革，实质上是对传统税制进行细枝末节的修补，其效果难遂人愿。应该采取国际上通
行的做法，在农业税制度改革上，取消农业税和农业特产税，将其分别并入相应的增值税、
企业所得税、个人所得税、消费税和资源税中，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等
的纳税地位。进入20世纪80年代后我国农业税收占国家税收收入的比重在5%左右，总额不过
二、三百亿元，农业特产税不到100亿元，两项加起来不过300亿元，而浙江一家远华走私大
案的走私金额就达300多亿元。其次，取消乡统筹、村提留和农民"两工"。乡统筹实质上是人
民公社旧体制的产物，属於集体资金，它不应该在税费改革中并入"正税"之内，而应完全取
消。村提留属於村集体所有的资金，也不应并入"正税"之中，应该在村民自治的柜架下，由
村民民主决策予以解决。农民的义务工、积累工是人民公社时期大搞集体生产和群众运动的
产物，应该坚决取消。至於教育集资等一切收费、集资、摊派都应统统予以取消。再次确立"
不经人大批准，政府不能证税"的最高原则。议会产生的原始动因就是人民限制国王胡乱徵税
而逐渐发展状大起来的，早在英国资产阶级革命时期，流行一句非常有名的口号是 "不经议
会批准，国王无权徵税。"这既是对人民财产权利的保护，又是对国王滥用权力的制约。从理
论上说，我国税收的征管必须经全国人大审议批准，否则任何单位和个人都不得向人民群众
徵税。可我国的现实情况是，各级各部门不仅擅自制定每年税收增长目标以示" 政绩"，而且
纷纷出台各种收费项目中饱私囊，连乡镇政府和职能部门随意下个文件就可以向农民收取种
种名目繁多的费用，这种空前紊乱的局面举世罕见，这不能不说我国人大应对此负有很大责
任。严峻的现象向我们昭示，我国也应该确立这样的信念原则："不经人大批准，政府不能徵
税"，更不能收费。至於各级各部门乱收费就更加不用说了。
（四）是撤销乡镇政权，实行乡镇自治，提高农民组织化程度。我国在撤销人民公社的基
础上建立起了历史上和世界上最庞大的乡镇基层政权，尽管中央政权每隔几年进行一次县乡
镇机构改革，但其结果是越精减越庞大，庞大的乡镇机构和人员已成为加重农民负担的一个
突出的直接原因。现行的县乡两级政权同时在农村一个行政区域内行使国家政权机构的职能
，使乡镇管理领域内事实上存在两个政府，而且由於县乡两级政府的设置原理是"县政府建设
取实，乡政府建设取虚"，乡政府实质上是有名无实。在实际运作中，乡镇政府缺乏建立一级
完全政府的财力，并且在职能上已经沦落为要粮要钱要命的"三要"政府。根据我国历史上几
千年来的乡村自治传统和国际上通行的地方自治做法，应该在行政体制安排上撤销乡镇政权
组织，相应地实行乡镇自治，成立乡镇自治委员会，其成员由全乡镇民直接选举和罢免，这
也是我国基层民主政治建设由村一级扩大到乡镇一级的必然趋势。为适应市场经济发展，迫
切需要提高农民的组织化程度，组建农会和其他农民经济合作组织。本来组织农会与工会是
我们党在革命时期动员民众、推翻剥削阶级统治的重要力量，但建国后工会保留下来，农会
却消失了。世界农村发展的经验表明，一个健康发展的农会有利於改变农民相对低下的社会
地位，也有利於社会稳定，成立农会的目的主要是保障农民最基本的政治经济权利，成立农
会，可以使农民有组织地参与国家政策和法律法规的制定，使农民平等地参与制定游戏规则
。
（五）是正确定位政府职能，强化权力制约和监督。传统的政府是无所不包的万能政府，
与民争利；在社会主义市场经济条件下，在我国加入WTO的情况下，应该重新界定政府的职能
，建立公共政府。根据国际惯例，政府的职能主要定位於提供公共物品，为民谋利。在转变
政府职能上，必须实行政企分开，政社分开，还权与企业，还权与社会，充份发育和发挥社
会中介组织的积极作用。政府内部管理方式要实行根本性改革，废除计划经济体制下形成的
企业化的目标管理责任制，抛弃"数字型政绩至上主义"。废除干部任命制，实行民选罢免和
公平的考试录用制。废除人为的财政目标增长制，建立与市场经济相适应的公共财政体系，
改"量出制入"为"量入为出"，有多少税收多少税，而不是事先定下税收任务总目标，再去挖
地三尺找税。加强基层政权的权力制衡和监督，司法权力地方化现象相当突出，后果十分严
重，应改革司法制度，实行司法权力中央化，确保司法独立和司法公正，地方不能搞公检法"
联合作战"。在强化上级监督、同级监督和群众监督的同时，进一步强化新闻舆论的监督，在
坚持党的基本路线和法律法规的前提下，新闻媒体要加大对基层政权和干部行为的监督力度
，在全社会形成监督权力的强大氛围。
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[15]参见张英红.二元户籍制：半个世纪的"城乡冷战"[J].城乡建设.2001(7).
[16]参见张英红.自由迁徙：离我们还有多远.百姓.2001(12).
摘自北大论坛
2002-07-22