张英红
[摘要]
本文试图突破在计划经济体制下形成的各学科相互隔离、研究现
实问题知识结构单一的普遍局限性，综合运用农业经济学、城市经济学、发展经济学、制度
经济学、财政学、政治学、法学、宪法学、行政学、社会学、经济史学等多种学科，著眼古
今，放眼世界，从更宽广的视野上和更宏观的层次上深入探析农民负担问题，指出当前对农
民负担问题认识的误区，分析了农民负担的主要人为因素，提出了关键性的对策建议。
中国是一个历史悠久的农业大国，更是一个农民人口占绝大多数的农民大国，农民问题始
终是中国革命、建设和改革的根本问题。当前，农民问题的焦点是农民负担问题，农民负担
问题的实质是国家与农民的权力划分问题，也就是农民宪法权利的保障问题。中国几千年来
的农民起义和朝代更替，都是国家权力与农民权利恶性互动的结果。切实减轻农民负担，从
根本上解决农民负担问题，关乎农民的切身利益和积极性，关乎社会的公平正义原则，关乎
国家的长治久安，关乎改革开放和现代化建设的全局，关乎社会主义新社会人的自由而全面
发展。
新中国成立以来，一直存在著农民负担问题，只是农民负担成为全社会关注的一个热点问
题，则是从上个世纪80年代开始的。本文认为，农民负担是农民向国家、集体和社会无偿支
付和承担的一切费用、劳务和压力的总和。农民负担问题不仅仅是一个重大的经济问题，也
是一个重大的社会问题和政治问题。农民负担从其范围大小来说，可分为广义负担和狭义负
担，广义负担是指农民所承担的所有税收、工农业产品价格剪刀差、提留统筹及各种集资摊
派等，狭义负担是指农民所承担的除税收以外的所有负担；从其合法性来说，可分为法定负
担和非法定负担，法定负担是指农民依照国家的法律、法规和有关政策承担的税收、村提留
乡统筹、劳务（义务工、积累工）及其他社会性负担，非法定负担是指农民承担的由一些单
位和部门非法出台而又违反农民意愿的乱收集、乱集资、乱摊派、乱罚款负担；从其透明度
来说，可分为显性负担和隐性负担，显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支
付的负担，如税收、提留统筹费等，隐性负担是指农民承担的由不合理的价格转嫁而来的负
担，如工农业产品价格剪刀差等；农民负担从性质上来说，还可分为经济负担、精神负担、
心理负担、安全负担等。
笔者在长期的基层工作和调研中发现，问题出在"五乱"（乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚
款、乱加码）上，至於剪刀差也好，农业税收也好，三提五统也好，教育集资也好，都是国
家法律、法规明文规定的征收项目，他们没有随意更改的权力，只有照收不误的义务，因而
基层政权把"减负"工作仅仅局限在制止" 五乱"上却也无可厚非（至於制止"五乱"的实际效
果如何则又另当别论）。但作为国家宏观决策层在政策设计和制度安排上必须著眼于全局进
行通盘考虑，学术理论界应该从更广阔的宏观层面进行考察分析，只有这样才能有助于农民
问题的真正解决。笔者就是基於上述认识来探讨农民负担问题。
一、关於农民负担问题的几个认识误区
进入20世纪90年代后,农民负担问题在一片"减负"声中却愈演愈烈,涉农恶性案件频频发生 ,
群体性事件彼伏此起,农民上访大军浩浩荡荡，党群干群关系严重恶化。综观十多年来的"减
负"努力，呈现出"两头热中间冷"的现象，作为底层的农民群众，"减负"愿望十分强烈；作为
高层的中央政权，"减负"态度十分坚决；而作为直接与农民打交道、直接加重农民负担的县
乡村三级却"态度暖昧"，搞"上有政策，下有对策"，依然"我行我素"，其结果就是农民负担
"久减不轻"。多年来，学术理论界迟迟研究不出理想可行的科研成果，决策参谋部门迟迟设
计不出科学完整的"减负"方案，最高决策层又迟迟出台不了切实有效的"减负"措施。而身处
最底层的农民却一日又一日地忍受著沉重的负担，他们热切渴望尽快甩掉身上的沉重包袱。
笔者深感全社会应该特别增强"减负"的紧迫感，农民负担问题不能再这样一年又一年地拖下
去。农民负担问题迟迟得不到切实有效的解决，从一个侧面反映了我们的思想认识、理论、
政策和制度设计大大落后于实践，应变能力和纠错机制十分缺乏。可以说，减轻农民负担称
得上是一场真正的解放农民的"战争"，如何尽快打赢这场"战争"，无疑是对当代中国人政治
理论智慧和制度创新勇气的最大考验。长期以来人们对农民负担问题认识过於片面，不澄清
这些片面认识，就不利於真正减轻农民负担。这些似是而非的片面认识主要有五种观点：
一种观点认为是法制不健全。这当然有道理，但一个国家要具备非常健全的法制恐不是短期
内能够实现的，法制健全不健全也是一个相对的概念。事实上，这十多年来在减轻农民负担
上，国家还是出台了不少法律法规，1985年颁布了《义务教育法》，1991年颁布了《农民承
担费用和劳务条例》，1993年颁布了《中华人民共和国农业法》，1998年正式颁布了《中华
人民共和国村委员会组织法》等等，应该说，农民负担还是"有法可依"的。农业税、农业、产税、三提五统、义务工、积累工、教育附加等税费都有明确的法律依据。有的人建议尽快
制定《农民负担法》，笔者担心既使出台了这样的法律，也难以保证农民负担会公平合理。
看来农民负担问题恐怕还不只仅仅是个出台和颁布几部法律就能解决的。
二种观点认为是治吏不严，干部作风不好。一些基层干部作风不好确是事实，治吏也应该
从严。多年来针对干部队伍中存在的种种问题，党中央一贯强调"治国必先治党，治党务必从
严"，并把加强基层党组织建设提高到"党的全部工作和战斗力的基础"的空前高度，这还不仅
仅停留在口头上说说，而且是进行了有计划、有组织、有部署、有检查、有验收、有惩处的
部署安排，20世纪90年代以来，在农村先后开展了"社教"、"评三户"、"基层党组织建整"、
"三讲教育"、"三个代表学教活动"等，十五届六中全会又专门作出了加强和改进"党的作风"
建设的决定，一些违法乱纪的领导干部也受到了严惩，"杀鸡儆猴"的事也做了，基层干部头
上的"紧箍咒"可谓念个不停。放眼世界，像我国这样长期以来花费这么大的精力和声势严格
教育和管理基层干部的做法也许在全世界找不到第二个。另外，干部作风好了就一定能减轻
农民负担倒也未必，建国后很长一段时期内干部的作风有口皆碑，但五、六十年代农民的负
担也很不轻，三年困难时期农民饿死的就有好几千万，十分惨痛。就是今日，一些作风好的
基层干部似乎对减轻农民负担也无能为力，湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌平面对农民
沉重的负担，食不甘味，寝不安席，2000年3月他便含泪上书国务院，呼吁减轻农民负担。这
种深受农民欢迎的基层干部应该说作风够好了，可到头来却被迫辞职南下打工，留下了一串"
说句真话不容易" [1]的叹息声，给人们以深刻的思考。有的主张基层干部要像当年那样与农
民"三同"（同吃同住同劳动），这当然是好的优良传统，可现在的农民不一定都希望干部与
他们"三同"，综观世界各国基层官员并没有搞什么"三同" 却并不存在"农民负担"问题或"党
群关系"问题。可见，笔者认为基层干部作风一定要切实转变，但农民负担问题恐怕还不只是
个干部作风问题。
三种观点认为是农村改革滞后。这也有道理，但我国改革最早是从农村开始的，时至今日
农村改革也没有停止。1980年实行家庭联产承包责任制，1983年撤销人民公社建立乡镇政府
，1985年取消农产品统购统购改为合同定购，1987年试行村民自治，1994年分税制改革，
1998年正式实行村民自治，2000年安徽全省和其他一些地区实行税费改革，而县乡镇机构每
隔几年改革一次，从未中止过，2001年全面实施小城镇户籍制度改革等等，一些在城市还算"
作梦"的改革却在农村率先实行了，比如村委会的民主直接选举，县乡两级人大代表直接选举
，小城镇户籍制度改革等。可见，农村改革并没有停止，问题恐怕还在於怎样改革如何改革
等。
四种观点认为是农民增收不快。
五种观点认为是农民素质差，不擅於运用法律武器保护自己。这虽然看到了农民素质低的
一面，但没有看到农民运用法律武器十分困难的一面，更没有认识到农民素质差并不是应该
承受层层盘剥的理由。首先，从整体上说，农民的文化法律素质偏低，具有悠久的历史原因
，也是建国后二元社会结构对农民受教育权的不公正对待的结果。其次，农民具有强烈的学
习法律法规的自觉性和当家作主的积极性，但农民的这一觉醒意识却不程度地遭到基层政府
的压制，一些基层领导干部害怕农民掌握党和国家的"减负"政策和法律法规，有的基层干部
并不把党和国家的政策法律法规告诉农民，甚至还要强行收缴农民自发购买的有关"减负"政
策法律法规的书报。2000年8月发生在山西省一些地区和有关部门强行收缴农民购买的《减轻
农民负担工作手册》一书的惊世事件[2]就典型地代表了一些地方、部门的干部对农民掌握法
律武器的空前恐惧。有的地方还明确规定基层法院不得受理有关农民负担问题的案件。在催
收农民税费时，一些地方常常习惯於组织公检法三家"联合作战"。农民根本不可能就过重的
负担问题到法院进行正常的司法诉讼，倍受委屈的农民只有选择上访之路。
二、农民负担沉重的主要人为因素。
当今世界，只有中国才有如此尖锐和严重的农民负担问题，这不能不引起人们从更深层次的
角度上来进行理性思考。虽然农民负担的产生有极其复杂的多种原因，但笔者认为，一些客
观存在的原因不是一下子就能解决得了的，它需要在不断的发展中逐步消解，但一些直接加
重农民负担的人为的政策制度，就必须予以清醒地认识，从而果断地予以废除和改革。从根
本上说，我国新时期的农民负担主要是人为的政策制度造成的。为此，本文著重从这个方面
进行分析探讨。
笔者认为新时期农民负担沉重主要有五个方面的人为因素：
人为因素之一："挖农补工"战略。建国后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化
优先发展战略，尤其是重工业优先发展战略。为了确保工业化优先发展所需的原始积累资金
，国家从1953年开始实行农产品统购统销政策，人为实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获
取工业化所需的原始积累资金，这种工农业产品价格剪刀差一直延续到现在。尽管1985年国
家改农产品统购统销为合同定购，但剪刀差并没有消除。这种农产品不等价交换是农民的最
大一项隐性负担，斯大林、毛泽东都承认国家对农民"挖得很深"，农民对国家作出了"很大贡
献"，这种"挖得很苦"、"很大贡献"，对农民来说就是人为的政策制度给他们带来的最大的不
公平负担。据测算，1954－1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；
[3]1978－1991年，剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当於同期农业生产总值的 22％；
1987－1991年，每年剪刀差绝对额高达1000－1900亿元，成倍高於改革前的数额。[4]进入
20世纪90年代，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。这说明
本来很贫困的农民每年还要向城市和市民支付1000亿元以上的负担。这种工农产品不等价交
换形成的剪刀差，给农民造成的负担时间之长、数额之大，在历史上都是绝无仅有的，但大
多数农民并不清楚个中缘由，也没有切身的体验，这是因为这种农民负担的方式和方法具有
很强的隐蔽性特徵，在人民公社政社合一的体制下，政府不是与单个的农民进行交易，而是
通过公社、大队、生产队发生交易行为，加上连续不断的政治运动和高压控制，故而未引起
农民外向的强烈不满，但这种隐蔽性加重农民负担的做法却是以农业的长期落后和农民的长
期贫困为代价的。
人为因素之二：城乡隔离政策。20世纪50年代以来，我国在苏联模式的影响下建立起高
度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家人为地实施了一系列城乡分离、工农
分离、市民农民分离的城乡隔离政策，形成了中国特有的二元社会结构。在户籍制度上，以
农业和非农业户口把全体公民划分为标志鲜明的两个类别，农民不能进城定居生活和寻找职
业。在教育制度上，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育则以摊派的方式由农
民掏腰包解决，1985年国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨
款，改由农民在集体提留中提取。义务教育由政府的主要责任转变为农民的主要义务。在就
业制度上，国家只负担城市市民的就业和培训，农民则自谋生路，市民失业有救济，农民失
业无人问，尤其突出的是，农民不仅不能到国有集体企业就业，更不能到党政机关和事业单
位工作，国家行政事业单位招干招工的首要条件就是你必须具备非农业户口，这就把农民排
除在国家政权机关之外，农民完全丧失了公平参与管理国家事务、经济事务和社会事务的权
利。在社会保障制度上，国家每年为城市居民提供成百上千亿元的各类社会保障（养老、医
疗、救济、补助等），而农民的生老病死伤残就只能自己顾自己，不仅如此，农民还要为政
府分担补助救济农村五保户和烈军属。对农民来说，不存在什么童工、退休的问题，从小就
得干活，一直劳累到年老死去，大多数农民有了病无钱治疗，就靠"忍过去"。除此之外，在
公共基础设施建设上，在财政补贴上，在兵役制度上等各个方面都明显存在著城乡有别的"双
重标准"。时至今日，歧视农民的二元社会结构仍然没有得到根本性的动摇和破除。这种人为
的城乡隔离政策是建国以来中国农民的又一项最沉重的制度性负担，这种实行"双重标准 "的
城乡分治政策，是"农民真苦，农村真穷，农业真危险"[5]的制度根源。
人为因素之三：现行税费缺陷。现行税费制度是一种合法但不合理的制度。农民现行的法
定税费负担主要包括农业税（含地方附加、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税）、提
留统筹费、义务工和积累工、教育集资以及国家规定的粮食、棉花等主要农产品的定购任务
等项。且不说基层政府和部门打著合法税费之名违背法律法规任意重重加码、搭车收费、提
高基数、重复变相征收等种种混乱行为，单就上述合法税费本身来说，却存在严重的不合理
因素。首先，从农业税来看，现行农业税制主要沿袭1958年颁布的《中华人民共和国农业税
条例》，1988年新开征农业特产税，1994年改为农业特产农业税，简称农业特产税，1994年
分税制改革后将农业税、农业特产税划分为地方税；20世纪80年代后期，农业税逐步由实物
形式改为货币形式。传统的观点认为我国农业税率不高，但有的学者指出我国农业税远远高
於发达国家增值税的基本税率，也高於发达国家农业所实际负担的税率。[6]不过，综观世界
各国税制，基本上不单独设立面向农业和农民的税种，我国单独设立面向农业和农民的农业
税的做法有损税收的统一、公平和中性原则。比照城市居民月收入800元以上才征收个人所得
税，我国绝大部份农民根本没有达到纳税的起点标准。就法理来说，如果土地长期承担著农
民的社会保障，国家没有面向农民的社会保障制度，那么政府也就没有直接向农民的农业收
益收取税费的理由。[7]据统计，"九五"期间，农民年均缴纳农业税254亿元，农业特产税从
1996年79.6亿元上升至1999年的88.9亿元,年均增长3.8%。[8]其次，从"三提五统"来看，
20世纪80年代初，随著人民公社的解体和乡镇政府的建立，与人民公社体制相对应的"三提五
统"制度却仍然保留下来，并沿袭至今。法规规定"三提五统"属於集体资金，应归集体使用，
其实则为"二税"性质，成为乡镇财政的重要收入来源。"三提五统"实际上是对农民超经济强
制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。在"三提五统"的实际征收过程中
，不少乡镇政府擅自提高农民人均纯收入基数，使法定的"不超过5％"的杠杠形同虚设。据统
计，从1993年到1998年，全国"三提五统"费由380亿元增至729.7亿元，年均增长13.9％，
人均由44.6元增至84元，年增13.8％。[9]再次，从农民"两工"和教育集资、农民义务
工和劳动积累工实质上是人民公社政社合一体制下对农民劳动的强制性无偿的计划调配和使
用，已经与家庭承包责任制和社会主义市场经济体制不相适应，现在农村剩余劳力庞大，在
组织大规模农田水利基本建设时，应引入市场机制，坚持自愿有偿的原则使用农民劳力，农
民"两工"已经丧失其存在的合理性。不少乡镇政府借"两工"合法之名，行摊派之实。全国可
统计的农民"两工"已从1994年的16.4个上升到1999年的18个，不少地方强行搞"以资代劳"
，1999年全国农民承担"以资代劳"资金64亿元，人均6.9元，劳均1 3.6。[10]义务教育的
主要责任在政府，可在农村农民却被迫"越俎代庖"代替政府掏钱办义务教育。《义务教育法
》规定的教育集资就成为基层政府加重农民负担的合法借口。特别是配合教育"双基达标"而
进行的教育集资活动，在很多地方不仅把它当作经常性的集资项目，而且数额特别巨大。湖
南省湘潭县近几年为完成教育"双基"达标验收，共投入1.75亿元，基本上是向农民收取的，
1995－1997年连续三年每年向农民集资5000万元，1998年又集资 2600万元。[6]全国各地
大都差不多。
人为因素之四：基层政权膨胀。农村基层政权恶性膨胀主要体现在机构膨胀、人员膨胀、
权力膨胀。家庭联产承包责任制推行以后，为了克服人民公社政社不分的严重弊端，国家从
1983年起撤销人民公社建立乡镇政府，到1985年全国"撤社建乡"完成，中国建立起了史无前
例的庞大的乡镇基层政权管理体制，十多年来，其机构和人员像滚雪球似的越滚越大。过去
人民公社时期，公社仅有八大员，成立乡镇政府后，却增至十几大员、几十大员，甚至上百
大员，过去一个公社的全套人员不过二十几人，而现在一般都达七、八十人，多的则上百人
。多轮县乡机构改革也都未走出精简――膨胀――再精简――再膨胀的怪圈，机构越精越大，人员
越减越多。目前，全国共有4.8万个乡镇政府、80万个村委会和520万个村民小组，全国县及
县级以下农民出钱养活的干部（不包括教师）高达1316.2万人，平均每68个农民供养一个县
及县级以下干部。[12]另据统计，全国乡镇总供养人员为1285万人，除去已离退休的280万
，在职的还有1005万人，其中党政机关人员140万人，平均每个乡镇31人，而每个乡镇实际
供养人员已高达235人。[13]
人为因素之五：政绩至上理念。根据社会主义市场经济的一般要求，政府的主要职责是全
力为民众提供公共物品，造福人民。可在计划经济体制下，政府成为无所不管、无所不能的
万能政府，在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，政府的职能未能及时转变
，相反，基层政府和各职能部门纷纷成为市场经济中的逐利主体。各级各部门的内部权力运
作已蜕变成"政绩至上"的行政理念，而这种"政绩"又主要体现在一大堆上级下达的和各级加
码的数字指标上，所以笔者称之为"数字型政绩至上"，这种"数字型政绩"就是把各级各部门
的"政绩"简单浓缩成一大串"数字指标"，完成或超额完成"数字指标"，就表明 "政绩突出"
，这是各级干部升迁的主要依据，否则就是"无能"，升迁无望。在这种"数字型政绩至上主义
"的行政理念驱使下，各级各部门为了炫耀自己的"政绩"和表现自己的 "才华"，就必然全力
以赴提前或超额完成"数字指标"任务，这就使得政府行政的最大目的已经不再是提供公共物
品，而是不择手段地完成"数字指标"任务，为此，虚报瞒报数字者有之，贷款交税者有之，
强行收税费置民於死地者有之，所谓"数字出官，官出数字"正是这种"数字型政绩至上主义"
的必然结果。对基层干部来说，既然完成上级"数字指标" 任务可博取"政绩"，而完成自己加
码的"数字任务"又可获取私利，那么在没有外部有效约束的情况下，疯狂追逐自身利益最大
化的权力，必然横冲直撞，置民於无法招架的地步。在这种泛滥的权力面前，农民不断付出
眼泪、鲜血和生命的代价来"配合"完成"数字指标 "任务。由於公、检、法部门在催交农民税
费时常常是"一锅煮"，受到侵害的农民只能集体上访。在这样一种行政理念下，一切妨碍基
层政府实现"数字政绩至上"行为的都会遭到无情地打击、摧残和限制，"官逼民死"和"农民逃
亡"的现象怵目惊心。据中央办公厅、国务院办公厅关於涉农恶性案件的通报，1995年全国共
查处13起恶性案件，被乡村干部逼死打死的农民12人；1996年涉农恶性案件上升到26起，乡
村干部逼死打死的农民26人（其中还有一名11岁的小学生），[14]近几年来，涉农恶性案件
还在不断发生。著名经济学家盛洪称这是农民"最沉重的负担"。