李凡
一､中国基层民主发展的现状
中国基层民主是从1987年全国人大通过了《村委会组织法（草案）》后在农村首先发展起来的。这一过程刚开始被称之为村民自治，也就是在村级事务中由农民自己管理自己。但是在随后的发展中却由於选举的介入以及选举方式和选举制度的不断发展开始被人们认为具有“民主”的涵义在内。又随ぴ一系列村级自治组织的不断创新和完善，这一农民的自治又更具备了“民主”的色彩，并因此而出现了“农村基层民主”。
最近几年来农村一级的“民主”已经开始向乡镇一级发展，包括乡镇长由全体乡民直选产生在内的乡镇一级的民主试验也在几年前就已经产生。除了乡镇长选举制度的改革以外，乡镇人民代表大会代表的选举改革也已经提上了议程，今年有的地方也已经进行了选举的试点。有些地方也加大了乡镇人大的作用，对政府起到了一定程度的监督和制衡作用。从现实的情况来看，乡镇一级的政治改革已经启动，“乡镇民主”开始出现了。
近两年来，城市的社区居民委员会的自治也在进行试点，全国不少地方也出现了由全体居民直接选举社区居民委员会成员和领导的成功事例，目前广西正走在全国的前列，进行全区范围内的社区选举的改革，会出现相当多的直接选举。除了直接选举以外，城市也在开始进行以自治为中心的民主管理改革的试点，虽然这个改革目前还远远不能和农村的相比，但毕竟是走了最艰难的一步，出现了“城市社区民主”。
以上所讲的村､乡镇属於农村的基层。村是农村的基层群众组织，乡镇是最基层的政府组织。城市社区居委会是城市居民的基层群众组织。不少国内外的学者们认为，在中国社会基层所出现的这些变化，不是“民主”，而只是自治。但是从这些基层的变化来看，它在许多地方的实践中――虽然不是全部，也可能只是在少数地区――具有以下几个明显的特徵：
1､有一个比较自由的选举正在出现。这种选举表现出几个方面的特点。第一，在选举的过程中有一个候选人能够自由产生的过程，无论是农村的海选或是其它方式的提名过程都可以看出提名在不少地方是自由的､自愿的。也有一些地方的提名过程仍然控制在乡镇手中，但是自由提名的数量是有相当大的比例的。在广西社区的选举中，也出现了这种比较自由的提名过程。第二，选民们可以根据自己的意愿从多名候选人中选出自己满意的人选。选举的程序也比较严格，有些地方在开始向国际水平靠拢，例如严格地使用秘密划票和公开点票等程序。
2，内部有了一定程度的民主治理过程。在这个方面以村一级的民主治理最为成功。所谓的民主治理，就是在这些基层组织中出现了一定程度的民主决策过程。在村一级除了民选的村民委员会以外，还有由全体村民组成的村民大会，有村民代表组成的村民代表会，还有以自然村或者村民小组（生产队）组成的议事机构和监事机构，还有专管财务的监督机构。这样就基本上构成了村一级的行政机构（村委会和村委会主任）和村一级的议事和“立法”（村民大会和村民代表大会）机构以及监事机构之间一定程度的制衡关系。这样的一种权力结构在村一级形成了一种复杂的“共同治理”现状。也可能这种权力结构使得村一级的制度结构过於复杂化，带来了问题的复杂化。类似这样的村一级的政治结构目前也刚刚开始在一些城市试点社区出现，虽然很不成熟，但是萌芽已经有了。
3､群众自由的参与程度在提高。在村一级村民的参与程度目前已经比较高了，他们不仅能够很热情的参加选举，或者是自己作为候选人自由参与竞争，并且在选举之后还能够监督村委会，村里的有关大的事情也能够积极的参与，并且能够对他们不满意的村委会成员和主任进行公开批评，也可以依法进行罢免。在有些地方村民还可以举行公决以投票的方式决定村中的事务。在一些地方，村以下的社会组织活动也已经开始出现，如自由选举妇女代表会等。在社区选举进行得比较成功的地区，这种热情也已经开始出现，居民的自治活动也得到了很大的发挥。
以上的三个特徵可以确定在中国的基层已经脱离或者正在脱离中国传统的政治集权模式，开始出现可以称之为“民主”的政治过程。这个过程仅仅是刚刚开始，还很粗糙，可能仅仅是一个萌芽，但是应该承认中国的基层民主已经开始出现。从上述中国社会基层变化的三个方面来看，村一级的民主程度最高，在一些地方已经初步具备了从国家政权来看的民主方式和民主形态。从现实来看，乡镇和社区的民主发展也已经在跟ぴ村一级的发展而开始启动。
上述所讲的现象已经是一个事实，是在中国的基层现实存在的。从范围上看，真正达到上述民主特徵的也可能并不广泛，存在的问题也非常的多，但是至少可以说，基本的萌芽形态的基层民主已经出现了，而且在不断稳步地加大。在中国其它的政府结构层面还不具备中国的基层所达到的这种“现代”民主程度的情况之下，发展中国基层民主就有了重要的意义。
从中国基层民主发展的程度来看，目前村一级的基层民主走在了前面，并开始影响乡镇和城市社区。这样就成了从村一级横向发展到城市社区，纵向向上发展到乡镇政府一级的中国基层民主的发展格局。
二､基层民主发展所面临的问题
中国基层民主的发展在现实当中存在许多问题，这些问题有的来自於基层本身，有的来自於现行的政治体制､文化传统和社会环境等，这些问题都在制度问题上表现出来，影响了基层民主的发展。比较大的影响基层民主发展的有以下三个问题：
１､乡村关系。从传统上讲，乡镇是一级政府机构，当然对村实行领导关系。但是实行村民自治以来，按照现行法律的规定，乡镇政府对村的领导变成了“指导”。依照这样的指导关系，村级事务由村民自己管理。而涉及到国家的税收､计划生育､社会治安等事项则由乡镇政府代表国家出面进行管理。在这样的一种管理体制下，村民内部的事务乡镇不进行干预，而村民对於国家的所实行的义务也必须完成。这是一种新型的政府和农民的关系，是适应了村民自治发展所需要的。但在现实中，这样一种新型的关系很难为习惯於传统行为的乡镇政府所接受，这是目前农村中乡､村关系紧张的主要原因。可以想象在中央集权政治体制不变的情况下，村民的自治是非常困难的，而乡镇政府的“指导”也很难实行。
从实际来看，乡村关系的矛盾还有很深的原因。从1993年开始，当中国开始实行分税制以后，地方财政比以前减少了一些，而中央的财政转移支付到乡镇一级也实际上几乎没有了。与此同时，乡镇一级的人员和任务也都相对增加，而乡镇财政的增长赶不上机构增长和开销增长的速度，再加上农村教育经费的大量增加使得乡镇财政非常吃紧。在这种情况下，乡镇政府就要将乡镇的资金需要转向村和村民收取。但是在村民自治的条件下，除了国家所征收的各种税收和必要的支付以外，村民们可以拒绝支付乡镇政府所加给他们不合理的费用。实际上在近几年中，乡镇政府的财政非常困难，而农村的经济也不好，这种情况也就导致了乡村关系的紧张。
２､两委关系。传统的中央集权控制农村的另外一种方式就是通过党的领导来加以实现。每个村里实际上由上级任命的党支部书记就代表了上级党的领导。这样的方式存在了很长的时间。在村民自治的条件下，许多地方经选举产生的村委会主任和党的书记之间产生了很大的矛盾，任命的书记不愿意向选举产生的主任交权，而仍然要控制村里的财政大权，这就势必要和村主任产生矛盾。这样就在事实当中在农村出现了两个权力结构，就是通过选举而产生的领导人和传统的任命的领导人这?的两个权力结构。近两年来，村委会和党支部产生的普遍矛盾就是在这种背景下出现的。
由於村委会的领导是经过全村村民直接选举产生的，得到了大部份村民的支持和拥护，在村级的权力结构中具有很强的民选的合法性基础。而相对於这种经选举而得到的合法性而言，那种由少数党员中产生，并由上级任命的党支部的合法性就在一些地方受到村民们和村委会的质疑，一些地方的党支部权威弱化，也是很自然的。这两年来，两委矛盾冲突已经公开化，在有些地方也进行的比较激烈，发生了许多当选的村委会拿不到印章，无法领导村里经济的事例。有些地方村主任和党支书各领一班人马对ぴ干，而乡镇政府也在中间插手支持一拨，打击另一拨，这样就使得选举以后村里的矛盾更加复杂。为了缓解这一矛盾，这几年许多地方开始实行一些改革，让党支部的产生也经过村民的投票认可。有的地方叫“两票制”，有的地方叫“两推一选”，还有的叫“公推直选”，内容基本一样，就是党支部要先经村民全体投票或是村民代表投票，村民所投的信任票的最高得票者，才有资格去出任村的支部书记。再由村里党员投票，成为支部书记。另外的办法叫“一肩挑”。“一肩挑”实际上有两种方式，一种就是鼓励村支书去竞选村主任，当选上村主任以后就具备了村民认可的合法性基础；另外一种“一肩挑”是经过村民投票当选为村委会主任以后，这个村委会主任如果是党员就在随后召开的党支部会上被当然的推选为村支书，这样这个支书就有了村民支持的基础。
3､选举制度。从基层民主的实际过程来看，选举是极其重要的环节。但是一个制度化的､规范的､能够适合於中国基层选举的制度还远远没有建立起来。民政部虽然搞了选举的制度框架，大部份的省也都建立了自己的选举规范和规则，但是实际上各个省之间由於对於选举程序认识的不同，因此在规范各个省的选举规则之中有些较大的差异。到了省以下，由於各方面的原因，制度上的差异就更大了。如此巨大的程序差异对於基层民主的发展是不利的。因此需要有一个相对统一的制度，可以在基层中广泛使用。目前基层选举的制度随意性非常大，制度很不严格，问题很大：为了追求高投票率，流动票箱和代票随意使用，造成了投票中的困难；对於候选人的提名上级部门会进行干预，影响了自由和自愿的原则；选举中还缺乏竞选的过程，大部份的选举都仅仅安排投票前的几分钟的演讲，对其他的竞选活动都基本不允许实行；秘密划票实行的范围很有限，大部份地方都没有实行。选举制度所存在的这些问题和中国人的观念有联系，如对於隐私观念的不重视，一些政府官员的“为民作主”而不是“让民作主”思想等都影响了选举制度上的公平公正和公开性。这些选举制度上所存在的问题，也是影响中国基层民主进一步发展的主要原因。
三､应尽快立法规范基层民主
为了让中国的基层民主的发展顺利地进行，需要进行一些基本的制度和法律的建设，要让基层民主的发展做到有法可依，以法治为基础。针对上述制度上所存在的问题，当前迫切需要的是制定“乡村关系法”，用法律的方式来确定什么是应该乡镇政府做的，什么是应该由村委会所做的，什么样的税费乡镇政府可以收，什么样的不能收。对於城市的基层民主的发展，也应该及时修订《居委会组织法》，将城市的基层民主的发展纳入到法治的基础上，这样才便於在中国的城市进一步推广基层民主的发展。应该制定一个全国比较统一的《投票法》或者投票规则，规范基层民主的投票行为。
2002-10-25
摘自世界与中国
http://www.ccrs.org.cn