今年二月，香港爆发第五波疫情，脆弱的安老院（内地称养老院）受到最大冲击。3月10日，累计722间安老院有染疫个案，约占全部安老院九成。约22000名长者和6000名员工受感染。香港安老院人手平时就很紧绌，疫情期间，有员工染疫，也有员工为免传染家人、要求放无薪假，人手更为紧张。
二月尾，香港政府宣布放宽输入外来劳工（以下简称外劳）的规定，为时三个月，令安老院能从中国内地输入更多护理员。有媒体指外劳的每月薪水（包括抗疫津贴）达到三万，比本地护理员平时薪水高，引起“同工不同酬”的争议。不过，媒体的计算方法是否准确？ “同工不同酬”是否属实？香港安老院外劳的待遇究竟如何？
另一方面，安老院长期人手不足，工会多归咎于香港本地员工工时长、工资低等问题。香港工人的待遇如何？以往采取过什么行动保障自己的劳工权益？本地工人与外劳的权益又有什么联系？
中国劳工通讯将发布香港安老院工人系列文章，探讨工人权益及长期人手短缺问题。我们访问了社区及院舍照顾员总工会干事郑清发先生、翻查过往报道与政策文件，以期解答上述问题。
社区及院舍照顾员总工会成立于1992年，会员主要有两大部分社区照顾员和院舍照顾员。本文主要讨论在安老院工作的院舍照顾员。“照顾员”泛指提供个人照顾的人员，其中“护理员”的职级与入职门槛最低，“保健员”需要进一步考取证书和注册。本文描述的金额，若无注明，一律为港币。
政府真的以更高待遇聘请外劳吗？
媒体指外劳每月薪水能达到3.1万，这是如何计算得来的呢？根据政府的“补充劳工计划”规定，雇主向外劳提供的薪水，不能低于该行业的中位数。从事长者服务的护理员每月薪水中位数为港币14150元，此为外劳理论上的底薪。另外，政府第六轮防疫抗疫基金向安老院员工提供每月2000元津贴，院舍如需要照顾原址检疫或染疫的院友，员工每当值一天工作可获得500元津贴。
$ (14150+2000+500*30) = $31150（无休息日）
$ (14150+2000+500*26) = $29150（有休息日）
然而，抗疫津贴也适用于香港本地的安老院员工。以这样的计算方法，三万元月薪其实是现时香港安老院员工的整体薪水中位数。在政府宣布放宽输入外劳计划之前，媒体未曾大肆报道安老院员工每月薪水可达三万，政府也没有这样宣传，于是人手持续不足、政府也误判了香港本地没有足够的人愿意做相关工作。殊不知工人比起担心染疫，更担心没有工作，三万元的消息一出便有多人应聘。
三万元月薪的计算本身也有误导之处。首先，第六轮防疫抗疫基金的津贴只维持五个月，员工也不一定每天都能获得额外500元津贴。再者，社区及院舍照顾员总工会曾表示，抗疫津贴的发放规定不明。另外，根据香港《有线新闻》报道，内地护理员到香港院舍或隔离中心工作还要交近万元中介费。
社区及院舍照顾员总工会提供的招聘广告
外劳一直以来的困境
香港安老院主要有两种经营模式：资助院舍（又称津助院舍）与私营院舍。资助院舍是香港社会福利署（以下简称社署）直接提供拨款资助的院舍，由非牟利、非政府机构营运（如东华三院、保良局、香港明爱等）；私营院舍则是由私营企业运营。
资助院舍此前一直不能输入外劳。直到第五波疫情激化院舍人手紧缺问题，3月1日起，政府有时限放宽“补充劳工计划”规定，允许资助院舍申请输入护理员。私营院舍则从1996年“补充劳工计划”实施起便输入外劳，需要遵守每聘请两名本地员工才能聘请一名外劳的规定。根据香港政府统计处的《就业及空缺按季统计报告》，2021年12月，长者住宿照顾服务及护养院的从业员有约26000人，空缺约2500人（这一数字与2019年疫情前相近）。截至2018年5月底，共有4788人透过补充劳工计划在港工作，其中2648人（55%）是从事养老服务业的护理员。
私营安老院输入外劳的一个最直接原因是外劳容易受更大程度的剥削，机构可以以更低的人力成本缓解用工紧缺。 “补充劳工计划”规定外劳的工资不得低于行业中位数，又要求如工作时数超过劳工处所列的行业正常工作时数（护理员为每日9小时），雇主需要支付超时工资。不过，香港多年来有多宗外劳指控雇主违法的个案。
2011年，来自陕西的护理员王婕向劳工处追讨9.9万元欠薪。她本为内地护士，月薪约3000元人民币，于2009年来港工作，与恩怡静养院的合约列明月薪为港币7010元、每日工作9小时，符合“补充劳工计划”标准。然而，院方逼她每月上缴超过2000元，来港首五个月还要每月扣除4000元中介费，即首五个月的月薪仅剩下约1000元，远少于在内地工作的薪水。另外，她实际上每日工作12小时，两年来被要求加班超过2000小时却无补偿。院方同期聘请六名来自广东的外劳，她们与王婕向院方据理力争，却被要挟解除合约，最终遭受了两年的不公正待遇。
2018年，宏光护老院的9名外劳集体辞职，在政府总部外扎营抗议，希望追回欠薪。合约写明的薪水为12000元，但被老板扣下2000元，还要另缴交10%薪水作为住宿费，最后实收只有8000元。她们为得到这份工作，缴交了21000元中介费给内地中介公司。另外，合约列明工作9小时，但实际每天工作至少12小时，且没有加班费。她们每星期工作七天，法定假期也不能放，只有偶尔想回乡时才能向老板要求几天假期。她们不时要抱着老人家出入，造成不同程度的工伤，大部分人腰酸骨痛，但老板不曾提供工伤赔偿。
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外劳一般比香港劳工受剥削程度更大。他们不熟悉香港法律，经常因中介费而负债工作，而且若被解雇，两星期内便要离开香港。他们担心回去后又要再交一笔中介费才能找到工作。香港的薪水比其居住地仍然较高，宏光护老院的工友表示她们一直忍耐，就是希望尽可能存到一笔钱，寄回家乡供养自己的家庭、让子女读书。她们说对于工作待遇一直“没有怨言”，若不是老板为免她们约满时追讨欠薪而不断恐吓，甚至开空调、喝水也被责骂，她们也不会辞职抗议。由此可见，曝光的案例很可能只是冰山一角。
香港社区及院舍照顾员总工会干事郑清发表示，以往收到不少外劳求助。工会帮助他们向劳工处申诉，不过很难在劳资审裁处胜诉，因为劳方往往很难掌握证据（比如打卡记录、扣薪签收记录等）。再者，司法程序快则两三个月，慢则半年，外劳留港追讨所需的食宿费等成本很高。过去，工会多透过公众压力逼老板赔偿。劳工处监察无效也是一大问题。2020年，香港工会联合会（以下简称工联会）收到三名外劳求助，也是涉及雇主克扣工资、无偿加班的问题。工联会陆颂雄指出，劳工处虽有职员定期巡查，但因主管在场，外劳不敢陈述真实情况，建议劳工处与外劳雇员单独见面以了解工作实际情况，并制定惩罚雇主的机制，包括罚款或禁止申请“补充劳工计划”。
郑清发又指，疫情下，外劳的工作环境比以前更差。 “补充劳工计划”规定雇主为外劳提供住宿，可扣员工薪水最高10%作为租金。这两年疫情，很多院舍没有新长者入住，入住率低、收入下降，“唯一方法是剥削这些员工，本来有提供宿舍，变成不提供宿舍、只能在安老院住，差不多随时候命”。政府也鼓励这种做法，以实施闭环管理。不过很多院舍缺乏隔离空间，院方可能将外劳置于不合适的居所。2022年4月4日，海滨花园管理处发出通告，指有一行12人（紫云间隽逸护养院的内地护理员）入住海晖阁一个不足50平方米的单位居家隔离，即人均居住面积不足5平方米。
香港工人的情况
香港安老院工人更熟悉法律，鲜有雇主克扣工资的个案。不过香港工人同样面对待遇低、工时长、人手不足等问题。
香港资助院舍与私营院舍的劳工待遇有颇大差别。资助院舍“个人照顾员”起薪点15560元，顶薪点22725元，私营院舍的每月薪水中位数为14150元。资助院舍规定保健员及护理员的每日工时为8小时，私营院舍则长达11至12小时。根据《独立媒体》报道，有私营院舍的保健员反映，因疫情下人手更为不足，每日工时达13小时，还曾试过连续工作13天。她又指，连续加班导致自己失去私人时间，“睡觉都会做噩梦，好像每天都在工作，没有一天睡得安心”，加上当时看见相熟的老人家“一个一个确诊，他们好痛苦”，但只余下自己一人照顾，感觉十分难受。
资助院舍相对而言待遇更好，不过并非所有照顾员都是以“个人照顾员”的编制受聘。2018年，路德会辖下的资助安老院被揭发以“二级工人”编制聘请“支援服务员”，其工作内容与“个人照顾员”一样，同样包括扶抱、喂食、洗澡等，但两个职位的薪水每月差距可达3000元以上。当时社区及院舍照顾员总工会到路德会总部抗议，估算机构每年实收拨款与支薪的落差逾70万元。郑清发指，自“整笔拨款制度”通过后，一些资助院舍便以巧立名目的职位、较低的工资招聘。
| 起薪点薪酬 | 中点薪级薪酬 | 顶薪点薪酬 | |
| 二级工人 | $13730 | $14945 | $16175 |
| 个人照顾工作员 | $15560 | $18795 | $22725 |
2021年非政府机构职位薪级表，数据来源：香港社会福利署
整笔拨款制度
2000年，社署实行整笔拨款制度，自此政府拨款给非政府机构（包括其营运的资助院舍）的模式改变。该制度的主要目标是为社会福利开支封顶，要求非政府机构在有限资源下，以各种管理方式来“弹性”应对社会需要，结果往往是劳工待遇下降。整笔拨款主要有三大问题。
问题一、员工薪水不能实报实销，机构倾向降低员工薪水：以往非政府机构的员工薪水“实报实销”，而且与公务员薪水架构挂钩。公务员的薪级表有不同薪级点，每个薪级点对应特定薪酬。不同资历、职级有不同的起薪点，一般而言每年会增加一个薪点，直到顶薪点。起薪点与顶薪点之间的中间薪级，称为中点薪级。
在整笔拨款制度下，非政府机构员工薪水不能实报实销，政府以薪级表的中点薪级推算员工薪水之和，每年一次性拨款。如果机构有较多员工领取中点薪级以上薪水，资源便会不足。结果，部分机构为避免超支，便将员工的顶薪设定在中点薪级。
更大的问题是，机构可以自行决定人手架构与薪水。机构的薪水架构与公务员的薪水架构已经脱钩，后者只是作为计算拨款的参考，而非用来规限机构的薪水安排。机构可以用低于拨款的薪水招聘，甚至以不同职级名目避过起薪点要求，所剩拨款可拨入储备。机构储备上限为年度营运开支的25%。
2020年，社会福利机构员工会公布调查，指2018/19年度社福机构整体累积储备达38亿元，当中有多间机构的储备水平超过25%上限，有部分因而退还超出部分给政府。员工代表指出现金流过剩会抑压薪水待遇，机构应善用拨款，作长远规划以优化员工的薪水架构。
机构有小额或难以清楚分类的非经常项目开支，无法实报实销，而一些经常项目开支也不一定能获得政府拨款。 例如政府认为机构利用云端服务提升工作效率，节省的资源可用于支付云端服务费用，因而不予拨款。政府以企业管理思维看待安老院舍，要求机构尽量节省成本、自负盈亏，机构不能确保获得足够拨款，于是倾向积存储备。
问题二、拨款基准受限，机构难以增加人手：政府的拨款基准是非政府机构在2004年4月1日的人手编制，也就是说，员工人数自此基本上不能增加。虽然新的社会需求迫使政府新增职位，但就算有新的服务需要，也不意味着政府必然增加拨款，反而可能研究机构资源调配是否适当，可否通过增加工作量或是修改编制重新分工来解决，工资可能维持不变甚至减少。社署为各项社福服务制定的估计人手编制已不合时宜、长期没有更新，导致资助院舍的人手标准二十多年没有改变。
香港安老院可简单分为护理安老院与护养院，两者都提供食宿和起居照顾，不过前者只提供有限度的护理服务，后者则是为一些健康恶化的长者提供更深入的医疗和护理服务。护养院的人手标准较高，护理员与长者的比例约1：3。护理安老院的人手标准最低要求是1：20-60，社署建议的标准是1：5，因此资助的护理安老院人手比例也相对好。不过，郑清发指出，香港长者身体状况越来越差，院舍人手标准应该要改善。根据政府统计处数据，香港60岁或以上人士中，患有一种或多种残疾的比例从2000年的15%上升至2020年的20%，患上一种或多种长期病患的比例从2000年的48.8%升至2020年的61.9%。
问题三、员工流失，机构招聘兼职、外劳了事，劳工待遇与服务质量下降：郑清发指私营院舍自1995年便说不够人，资助院舍则是从2000年整笔拨款制度通过后才有人手不足的问题。2019年，社会福利署向受资助的非政府服务机构发出问卷，发现个人照顾工作员、院舍服务员的空缺率达两成。
郑清发指出，许多资助院舍于是通过中介请兼职或替更。2016年的一项调查发现，16间资助院舍中，有73%的院舍经常聘请替假或兼职员工，另有60%外购替工或服务，有3间受访院舍的外购护理员服务高达40%至50%。替假或兼职员工的时薪较一般员工高，不过福利保障较少。该调查也指出，逾86%受访院舍认为若长期外购替工，会对院舍服务造成“差”或“十分差”的影响。这是由于外购替工的服务并非专业，而且管理及监察困难，容易引起工伤。郑清发补充，养老服务需要与长者建立长期关系，替假或兼职员工每天在不同院舍工作，难以提供好的服务。
疫情下，大规模的替假或兼职员工流转也增加病毒传播风险，有些院舍因此停用这类员工，造成人手更为紧张。本轮疫情下，劳工及福利局局长罗致光允许资助院舍输入外劳，合约期两年。郑清发认为政府是想借此时机，干脆让资助院舍以输入外劳的方式解决人手问题。不过这样回避了整笔拨款制度压抑员工待遇的问题，只是将低薪、厌恶性工作推给最没有议价能力的人。
香港与外来工人权益的扣连
安老院行业是其中一个员工待遇最低的行业，其输入的外劳数目是香港所有行业之冠。外劳容易受到更大程度的剥削，输入外劳令安老院行业待遇有下调的压力，因而劳方代表以往也提出各种限制。不过，将外劳权益与本地工人权益对立起来，是错误的思路。外劳权益若不受保障，则雇主为降低成本而大量输入外劳，也令本地工人失业、整体工人待遇下降。社区及院舍照顾员工会早于2010年便协助外劳追讨薪水和赔偿，工联会也有类似做法。
香港安老院工人薪水低、工时长，人手长期不足，院舍爆疫更是雪上加霜。资助院舍比私营院舍相对较好，但整笔拨款制度仍令员工待遇有下调压力，也令机构巧立名目以较低薪水招聘。员工待遇低是院舍人手不足的重要原因，人手不足又导致员工工作量增加、服务质量低下，大幅使用替假/兼职员工以及输入外劳也有较大局限。那么，为什么资助院舍和私营院舍不提高工人待遇？还是说，虽然工人待遇有所提升，但提升幅度受到限制、以至于不足以长远解决问题？是什么因素制约了安老院行业的待遇和人手？我们将在安老院工人系列下篇探讨这些问题。