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煤矿安全的出路在制度建设
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韩东方
韩东方
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2008年9月2日，山西省政府发布《关於加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》，提出要由大型国有煤矿企业兼并重组中小煤矿，目标是到2010年底，淘汰年产量低於300万吨的煤矿企业，矿井个数控制在1000座以内。这场由政府行政主导的兼并，将关闭所有年产30万吨以下的小煤矿，兼并者全都是由政府指定的国有煤矿集团，而被兼并的私营煤矿，矿主只能选择整体出售或折价入股，但绝对不能控股。据媒体报导，截至2009年10月26日，已有九成小煤矿矿主签署了正式兼并协议，兼并主体进驻率80％，接管率达68％，全部兼并将於11月份完成。
山西省政府不惜以行政手段强行实施煤矿企业兼并整合，按省政府官员的说法，一是为了改善安全生产状况，二是减少煤矿资源开采过程中的浪费，再有就是，彻底断绝各级党政官员从私营煤矿非法攫取不义之财的机会，重建几乎丧失殆尽的政府公信力和合法性。
我不怀疑山西省政府改善煤矿行业安全生产的诚意和决心，但是，将改善煤矿安全生产的希望完全寄托在煤矿国有，我决不赞成。
早在2005年，中国劳工通讯就已经发布了研究报告，指出官商勾结是导致煤矿事故日益失控的根本原因之一，而另一个更加重要的原因则是，无论在国有还是私营煤矿，矿工对於安全生产、工资待遇、劳动时间等与自身利益甚至生命安全息息相关的事项，完全没有发言权，以至无论是国有还是私营煤矿的雇主，完全将煤矿工人视为能「呼吸的采煤工具」。不错，这次政府采取行政手段强行关闭兼并小煤矿，应该能够起到抑制山西官场腐败的作用，但至今，山西省政府对於消除长期以来导致煤矿事故失控的另外一个根本原因，即，煤矿工人对自身利益和生命安全的保障没有发言权的问题，连提都没提过。因此，就山西省政府这次大张旗鼓地推行煤矿行业兼并整合，对改善安全能够生产多大的实际效果，我有如下疑问。
第一，是否煤矿收归国有了，矿工的职业安全就有保障了呢？国有煤矿作为自负盈亏的企业，其经济利益最大化的动机与私营煤矿并无分别，事实上，为了超产，为了利润，国有煤矿管理者们置矿工生命於不顾的恶劣程度，也与私营煤矿老板不相伯仲。资料显示，进入本世纪以来，单次死亡人数过百的事故，大部分都发生在国有煤矿。例如，2004年10月20日的河南郑州煤业集团大平煤矿瓦斯爆炸（死亡148人），11月28日的陕西铜川矿务局陈家山煤矿瓦斯爆炸（死亡166人），2005年2月14日的辽宁矿业集团公司孙家湾煤矿瓦斯爆炸（死亡214人），2005年11月27日黑龙江龙煤集团七台河分公司东风煤矿煤尘爆炸（死亡171人）等。这些煤矿都拥有成套的先进采煤机械设备、先进的瓦斯预警装置，以及写在纸上的完善的规章制度。但这些本来可以抑制事故的条件并没有产生预期的效果。国有煤矿的事故一而再、再而三地也令各级当权者顔面扫地。2009年2月20日，山西省省长王君在全省安全生产大会上发誓：「宁听駡声，不听哭声」，可就在短短两天后的2月22日，国有的山西焦煤集团屯兰煤矿就发生了特别重大瓦斯爆炸事故，造成78人死亡，114人受伤（其中重伤5人）。面对国有大型煤矿如此恶劣的安全生产纪录，那种兼并整合煤炭资源可以保障矿工生命的说法又怎么能够让人们相信呢？
第二、是否煤矿国有了，矿工们的工资和福利待遇就一定有保障了呢？为了追求经济效益，早在上世纪九十年代末，大部分国有煤矿已经把井下作业面，甚至整个矿井承包给了个人，也就是说，这些年来，我国国有煤矿实际上一直是在「国有为体，私营为用」的管理模式下运作的。在这种模式下，许多国有煤矿与井下作业的矿工并无劳动关系，煤矿的管理者只与矿井或井下作业面的承包人签有产量承包合同，至於说承包人支付给矿工的工资、矿工们的工作时间、休息时间、劳动条件和社会保险待遇等，国有煤矿的管理者们是不管不问的。这种承包制度造成的后果就是，承包人才是矿工的雇主，他们掌握著矿工的工作岗位、工资水平甚至矿工的生命。这种不合理的用工模式表明，目前在我国煤矿井下作业的工人与国有煤矿并无直接的劳动关系，既然如此，矿工们工资和福利待遇的改善又怎能寄托在煤矿兼并整合收归国有呢？
第三，是否煤矿国有了，在安全事故中受伤的矿工和罹难者家属，就一定能够获得合理的赔偿吗？多年来，一旦出了事故，私营矿主或雇用打手威胁受伤矿工和遇难矿工家属，或用金钱利诱设法「私了」，受伤的矿工和遇难矿工家属们很难得到合理的赔偿。相比之下，国有煤矿一旦出事故，则不用雇用黑社会，而是直接由政府出面，以维护「稳定」的名义，出动警察，对受伤矿工和罹难者家属施以监控，并且同样是以胁迫手段逼迫他们接受由煤矿单方面开出的赔偿条件。国有煤矿企业这种做法的恶劣程度，比私营煤矿老板有过之而无不及，两者的分别仅在於，一个是由个人出面，雇用的是黑社会的打手；一个是由政府出面，动用的是国家机器，对受伤矿工和罹难者家属来说，结果都是得不到合理赔偿。面对国有煤矿企业在事故善后中的诸多劣迹，如果还有谁相信，只要进入国有煤矿，矿工的生死便能够得到保障的话，不是天真幼稚，便是愚蠢无知。
当然，我希望，山西省政府将全省煤矿兼共整合收归国有，能够为改善煤矿安全生产创造一个有利条件，从煤矿安全治理的角度看，至少这种整合要比分散治理一个个小煤矿方便得多。但是，在煤矿收归国有这一有利条件的基础上，还需要做出进一步的制度建设，才能真正达到改善煤矿安全生产的目标。为此，我有如下两个建议：
一是，无论是在国有煤矿还是在私有煤矿，政府应该通过立法，或者通过修改现行《工会法》，以强制性的行政手段在煤矿建立矿工安全生产监督委员会。这个委员会的成员应当全部由矿工担任，并由矿工选举产生，委员会在煤矿工会领导下工作，并受到《工会法》的保护。委员会应与煤矿管理方共同制定安全制度，确定安全设备的购买和安装标准，并定期检查井下、井上安全设施的运转情况。委员会应定期开会，评估本矿总体安全情况，列出安全隐患，并向煤矿管理方提出改善的要求。委员会还应与煤矿管理方建立定期安全生产会议制度，定期就本委员会的安全评估与管理方沟通，如需改善，立即提出，并协商拟出改善方案，对方案的实施进行监督。
二是修改《工会法》、《劳动合同法》并立法确立集体谈判制度。无论是国有煤矿还是私营煤矿，都应依据《工会法》、《安全生产法》、《工伤保险条例》、《劳动合同法》等法律法规，在工会的主持领导下，由工人选举产生集体谈判代表，这些代表应来自井上、井下各类工种，要负责就本矿各类工种的工资水平、加班费标准，社会保险待遇、劳动时间，劳动条件等事项，代表工人与矿方举行定期的集体谈判，达成并签署集体合同。集体谈判可以每一到三年举行一次，如在两届谈判期间发生情况变化，导致原集体合同所涉及的内容需要修改，则雇主或工会均可提出要求举行临时集体谈判，修改集体合同条款。
我想重申，有了解决问题的条件并不意味著已经解决了问题。只有在将小煤矿兼并整合收归国有后，进一步针对目前国有和私有煤矿存在的严重安全生产问题，建立一套解决问题的有效制度，才能使兼并整合达到预期的改善安全生产的目的。而建立煤矿工人安全生产委员会，以及建立煤矿企业的集体谈判制度，不但是短期内解决煤矿安全问题的最佳（也许是唯一的）方案，更能长远保障工人的权利，并使国家能够得到稳定的可持续的发展。
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2008年9月2日，山西省政府发布《关於加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》，提出要由大型国有煤矿企业兼并重组中小煤矿，目标是到2010年底，淘汰年产量低於300万吨的煤矿企业，矿井个数控制在1000座以内。这场由政府行政主导的兼并，将关闭所有年产30万吨以下的小煤矿，兼并者全都是由政府指定的国有煤矿集团，而被兼并的私营煤矿，矿主只能选择整体出售或折价入股，但绝对不能控股。据媒体报导，截至2009年10月26日，已有九成小煤矿矿主签署了正式兼并协议，兼并主体进驻率80％，接管率达68％，全部兼并将於11月份完成。
山西省政府不惜以行政手段强行实施煤矿企业兼并整合，按省政府官员的说法，一是为了改善安全生产状况，二是减少煤矿资源开采过程中的浪费，再有就是，彻底断绝各级党政官员从私营煤矿非法攫取不义之财的机会，重建几乎丧失殆尽的政府公信力和合法性。
我不怀疑山西省政府改善煤矿行业安全生产的诚意和决心，但是，将改善煤矿安全生产的希望完全寄托在煤矿国有，我决不赞成。
早在2005年，中国劳工通讯就已经发布了研究报告，指出官商勾结是导致煤矿事故日益失控的根本原因之一，而另一个更加重要的原因则是，无论在国有还是私营煤矿，矿工对於安全生产、工资待遇、劳动时间等与自身利益甚至生命安全息息相关的事项，完全没有发言权，以至无论是国有还是私营煤矿的雇主，完全将煤矿工人视为能「呼吸的采煤工具」。不错，这次政府采取行政手段强行关闭兼并小煤矿，应该能够起到抑制山西官场腐败的作用，但至今，山西省政府对於消除长期以来导致煤矿事故失控的另外一个根本原因，即，煤矿工人对自身利益和生命安全的保障没有发言权的问题，连提都没提过。因此，就山西省政府这次大张旗鼓地推行煤矿行业兼并整合，对改善安全能够生产多大的实际效果，我有如下疑问。
第一，是否煤矿收归国有了，矿工的职业安全就有保障了呢？国有煤矿作为自负盈亏的企业，其经济利益最大化的动机与私营煤矿并无分别，事实上，为了超产，为了利润，国有煤矿管理者们置矿工生命於不顾的恶劣程度，也与私营煤矿老板不相伯仲。资料显示，进入本世纪以来，单次死亡人数过百的事故，大部分都发生在国有煤矿。例如，2004年10月20日的河南郑州煤业集团大平煤矿瓦斯爆炸（死亡148人），11月28日的陕西铜川矿务局陈家山煤矿瓦斯爆炸（死亡166人），2005年2月14日的辽宁矿业集团公司孙家湾煤矿瓦斯爆炸（死亡214人），2005年11月27日黑龙江龙煤集团七台河分公司东风煤矿煤尘爆炸（死亡171人）等。这些煤矿都拥有成套的先进采煤机械设备、先进的瓦斯预警装置，以及写在纸上的完善的规章制度。但这些本来可以抑制事故的条件并没有产生预期的效果。国有煤矿的事故一而再、再而三地也令各级当权者顔面扫地。2009年2月20日，山西省省长王君在全省安全生产大会上发誓：「宁听駡声，不听哭声」，可就在短短两天后的2月22日，国有的山西焦煤集团屯兰煤矿就发生了特别重大瓦斯爆炸事故，造成78人死亡，114人受伤（其中重伤5人）。面对国有大型煤矿如此恶劣的安全生产纪录，那种兼并整合煤炭资源可以保障矿工生命的说法又怎么能够让人们相信呢？
第二、是否煤矿国有了，矿工们的工资和福利待遇就一定有保障了呢？为了追求经济效益，早在上世纪九十年代末，大部分国有煤矿已经把井下作业面，甚至整个矿井承包给了个人，也就是说，这些年来，我国国有煤矿实际上一直是在「国有为体，私营为用」的管理模式下运作的。在这种模式下，许多国有煤矿与井下作业的矿工并无劳动关系，煤矿的管理者只与矿井或井下作业面的承包人签有产量承包合同，至於说承包人支付给矿工的工资、矿工们的工作时间、休息时间、劳动条件和社会保险待遇等，国有煤矿的管理者们是不管不问的。这种承包制度造成的后果就是，承包人才是矿工的雇主，他们掌握著矿工的工作岗位、工资水平甚至矿工的生命。这种不合理的用工模式表明，目前在我国煤矿井下作业的工人与国有煤矿并无直接的劳动关系，既然如此，矿工们工资和福利待遇的改善又怎能寄托在煤矿兼并整合收归国有呢？
第三，是否煤矿国有了，在安全事故中受伤的矿工和罹难者家属，就一定能够获得合理的赔偿吗？多年来，一旦出了事故，私营矿主或雇用打手威胁受伤矿工和遇难矿工家属，或用金钱利诱设法「私了」，受伤的矿工和遇难矿工家属们很难得到合理的赔偿。相比之下，国有煤矿一旦出事故，则不用雇用黑社会，而是直接由政府出面，以维护「稳定」的名义，出动警察，对受伤矿工和罹难者家属施以监控，并且同样是以胁迫手段逼迫他们接受由煤矿单方面开出的赔偿条件。国有煤矿企业这种做法的恶劣程度，比私营煤矿老板有过之而无不及，两者的分别仅在於，一个是由个人出面，雇用的是黑社会的打手；一个是由政府出面，动用的是国家机器，对受伤矿工和罹难者家属来说，结果都是得不到合理赔偿。面对国有煤矿企业在事故善后中的诸多劣迹，如果还有谁相信，只要进入国有煤矿，矿工的生死便能够得到保障的话，不是天真幼稚，便是愚蠢无知。
当然，我希望，山西省政府将全省煤矿兼共整合收归国有，能够为改善煤矿安全生产创造一个有利条件，从煤矿安全治理的角度看，至少这种整合要比分散治理一个个小煤矿方便得多。但是，在煤矿收归国有这一有利条件的基础上，还需要做出进一步的制度建设，才能真正达到改善煤矿安全生产的目标。为此，我有如下两个建议：
一是，无论是在国有煤矿还是在私有煤矿，政府应该通过立法，或者通过修改现行《工会法》，以强制性的行政手段在煤矿建立矿工安全生产监督委员会。这个委员会的成员应当全部由矿工担任，并由矿工选举产生，委员会在煤矿工会领导下工作，并受到《工会法》的保护。委员会应与煤矿管理方共同制定安全制度，确定安全设备的购买和安装标准，并定期检查井下、井上安全设施的运转情况。委员会应定期开会，评估本矿总体安全情况，列出安全隐患，并向煤矿管理方提出改善的要求。委员会还应与煤矿管理方建立定期安全生产会议制度，定期就本委员会的安全评估与管理方沟通，如需改善，立即提出，并协商拟出改善方案，对方案的实施进行监督。
二是修改《工会法》、《劳动合同法》并立法确立集体谈判制度。无论是国有煤矿还是私营煤矿，都应依据《工会法》、《安全生产法》、《工伤保险条例》、《劳动合同法》等法律法规，在工会的主持领导下，由工人选举产生集体谈判代表，这些代表应来自井上、井下各类工种，要负责就本矿各类工种的工资水平、加班费标准，社会保险待遇、劳动时间，劳动条件等事项，代表工人与矿方举行定期的集体谈判，达成并签署集体合同。集体谈判可以每一到三年举行一次，如在两届谈判期间发生情况变化，导致原集体合同所涉及的内容需要修改，则雇主或工会均可提出要求举行临时集体谈判，修改集体合同条款。
我想重申，有了解决问题的条件并不意味著已经解决了问题。只有在将小煤矿兼并整合收归国有后，进一步针对目前国有和私有煤矿存在的严重安全生产问题，建立一套解决问题的有效制度，才能使兼并整合达到预期的改善安全生产的目的。而建立煤矿工人安全生产委员会，以及建立煤矿企业的集体谈判制度，不但是短期内解决煤矿安全问题的最佳（也许是唯一的）方案，更能长远保障工人的权利，并使国家能够得到稳定的可持续的发展。
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