财新讯 -- “捐献角膜，留驻光明。”日前， 201位尘肺病患者向四川省红十字会提交捐献角膜申请表。这一“尘肺病群体捐献眼角膜活动”，被视作这一特殊人群从被动接受社会关爱，到主动献爱社会的一次精神和肉体的双重涅槃。
然而，期待涅槃的不只是受到病痛折磨的患者，还有与他们休戚相关的制度保障。根据2011年卫生部通报的2010年职业病状况，在新发职业病27240例中，尘肺病为23812例（占87.42%）；全国累计报告职业病749970例中，尘肺病为676541例（占90.2%)。
可是，数量如此惊人的一个群体，其权益保障至今游离在法律之外。一些尘肺病患者由于救济不彰，无法获得应有的救治和赔偿，无可奈何之下，他们将诉求指向各级政府，甚至围堵政府机构。经济问题由此社会化。
寻求制度解决之道，迫在眉睫。
责任之困
“捐献角膜，留驻光明”行动的发起人何兵、陈谢忠、刘光前，是四川甘洛铅锌矿区的尘肺病受害者。该矿区农民工分布在四川乐山、广元、凉山三市州十余县50多个乡镇，矿区务工人员最多时超过3万人。这三人均为三期尘肺病农民工，都接受过社会捐资救治。但是，自2003年发病至今，三人未得到原用工单位任何赔偿和救治，他们的诉讼也未得到司法支持。
像他们这样的案例不在少数。直接原因在于，2002年5月1日实施的《职业病防治法》规定，劳动者申请职业病诊断，需要提供职业史、职业病危害接触史、职业健康监护档案复印件、工作场所历年职业病危害因素监测及评价资料等。
但是，由于部分材料掌握在用人单位手中，用人单位并不会如实提供劳动者职业史、职业病危害接触史等材料，这一条款在现实中几乎没有可操作性。
职业病诊断机构则会因材料不全而拒绝给劳动者进行职业病诊断。没有依据《职业病防治法》进行诊断和鉴定的尘肺病患者，只能是医学意义上的尘肺病患者，而非职业病范畴的尘肺病患者。医学意义上的尘肺病患者不能认定为职业病，无法向用工企业索赔，也无法享受工伤待遇。举证难由此成为职业病诊断和获赔最难以逾越的一道障碍。
由于《职业病防治法》本身的缺陷，原本属于企业与政府承担的义务和责任，则由劳动者来承担。近年来，随着尘肺病农民工群体集中暴发，以及尘肺病农民工问题的越积越多，媒体曝光、社会呼吁、民众救助、机构调研等社会力量的推动，社会行动收效明显，但是，政府行动依然迟缓。
在其背后，隐约可见涉尘企业与当地政府的复杂关系。一些地方的涉尘企业系地方政府、政府职能部门或机构开办，或者有隐形股份，或者政府官员直接入股。
权力与金钱同流后双重侵害着尘肺病农民工权益。现实中，尘肺病人个体维权往往阻力重重，希望渺茫；群体性维权，又是地方政府的维稳对象。
诊断之困
在谈到尘肺病人维权难与诊断难时，河北英陆律师事务所律师王胜利、河北石新律师事务所律师张士谦认为，“现行《职业病防治法》没有理清职业病诊断与劳动关系，确认劳动关系应该由劳动部门负责，职业病诊断由卫生部门负责，二者不应该相互制约”。
他们是最早向甘肃古浪尘肺病群体提供法律援助的公益律师。在调取了古浪尘肺病人所有证据之后，他们认为古浪尘肺病群体与全国尘肺病群体一样，面临认定难、鉴定难及获赔难，而这“三难”是尘肺病群体目前迫切需要解决的问题。
根据中国现行法律法规，如果劳动者与用人单位之间的劳动关系可以认定，他们获得职业病的认定、劳动能力鉴定和职业病待遇及其赔偿应当不是难事。
但是，在现实中，大量的尘肺病患者在病症加重时，已经与原单位解除了劳动关系，或者缺少原有劳动关系的证据（劳动合同、工资单、工作证明等等）。在这样的情况下，由于缺少职业病认定所需提交的必要资料，患者难以获得职业病认定，也就无法进入劳动能力鉴定和索赔程序。
当然，患者可以通过行政与司法程序，确认与原单位的劳动关系，但是，这个确认过程将经过一系列复杂的步骤，包括行政复议、劳动争议仲裁、劳动争议诉讼和行政诉讼等，完成这些步骤至少需要四年半，这尚不包括当事人在各个步骤收集证据、准备文件的时间，也不包括法律允许的行政和司法机关在各步骤以特殊原因可以延长的时间。
显然，这个过程对那些濒于死亡、急需救助的尘肺病患者来说，是难以完成的，有很多尘肺病患者在这个程序尚未完成之前，已经去世。
四川、江西等一些省份尝试以行政法规来解决农民工尘肺病“诊断难”的问题。比如，四川省规定：只要劳动者三人以上相互佐证劳动者与用工单位的劳动关系，职业病鉴定机构可为劳动者进行职业病鉴定。
普查之困
1902年，英国政府的一个委员会受命调查矿区肺病病例的性质和发病情况，发现这些肺结核矿工病人最初患上的并非肺结核而是矽肺病。这是全世界首次对接触含硅粉尘的危害性进行的系统调查。然而，100多年后的今天，经济总量雄踞全球第二的中国，在职业病工人集中爆发时期，至今没有一次系统彻底的调查。
卫生部资料显示：中国职业病例80%以上为尘肺病，尘肺病例80%以上为农民工。
中国疾病预防控制中心职业卫生首席专家、国家职业病诊断标准专业委员会主任委员李德鸿研究员也指出，目前中国职业病高危群体不是在正式企业工作的职工，而是以农民工为主的流动群体。这一特征给弄清全国尘肺病基本情况带来诸多阻碍。
2011年一度引起全国关注的甘肃古浪尘肺病群体，尽管早在2010年年初就已经由甘肃省卫生厅主导，武威市疾控中心免费为农民工做了尘肺病诊断，但是，176名尘肺病患者至今未拿到“职业病诊断证明”。在甘肃、四川、陕西、山西、河南、湖南、江西、辽宁、安徽等地，近几年不断发现尘肺村甚至尘肺乡，然而，几乎各地尘肺病农民工都难以得到一纸《职业病诊断证明》。
这也意味着，在严格意义上，这些尘肺病人并不在卫生部通报的“职业病报告”人数之列。本文开头列举的卫生部的数据，也只是各省份自行上报。
有消息称，卫生部专家根据尘肺病病发率推算中国尘肺病群体有600万之众。
“职业病报告的数据主要来自于用人单位、职业病诊断机构的数据，依托于中国疾病预防控制中心信息报告系统。”中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制所所长李涛接受记者采访时说：“报告病人的多少，与职业健康检查的对象来源、检查人数的多少有密切关系。”
然而，李涛说，中国职业健康监护平均覆盖水平不到10%，这意味着每年有相当一部分劳动者并没有接受健康检查，发现病人的机会也就大打折扣。随着劳动力城乡间的频繁流动，加之大量“家庭作坊式企业”、流动工及劳务派遣工的存在，不下大力气，很难摸清接触职业病危害的劳动者基本底数，更难准确估计职业病发病率究竟是多少。
“我国职业病经济损失十分严重。”李涛指出，“近十年职业病统计报告分析表明，尘肺病平均发病工龄19.39岁，平均死亡年龄73.2岁。如果一个劳动者38岁-40岁左右患尘肺病，如果治疗合理可生存30年，则直接经济损失可达100万元，远远超过目前矿难死亡赔偿的20万元。”
尘肺病具有较长的潜伏期，可以预见，在未来数年内，将会有大量的尘肺病例出现，而对患者的救助，最终要由政府承担责任。从这一角度看，政府有必要开展尘肺病普查，以获得尘肺病患者的确切数据，对患者的及时诊断与救治做出安排。
而依据2011年12月31日颁布的《职业病防治法（修正案）》：“县级以上地方人民政府卫生行政部门应当定期对本行政区域的职业病防治情况进行统计和调查分析。”因此，对尘肺病进行普查，应是各级政府职责。
解决之道
解决尘肺问题的根本出路何在呢？
中国人民大学劳动人事学院博士生导师孙树菡教授指出，执法主体的割裂是一个严重问题。当前，中国还没有一部综合性的劳动安全生产法规。
中国法律法规大多是在计划经济时期制定的，这种带有计划经济时代印记的律条无法解决市场经济下的各种矛盾。
因此，出台一部既有劳动方面的，又有卫生方面的法律十分必要。
另外，《劳动法》《职业病防治法》《安全生产法》等法律并不完善。
比如罚则太轻甚至不清晰，以至于一些明显属于涉嫌刑事犯罪的行为，如隐瞒不报、弄虚作假等，仅以罚款、警告、撤职等处置；工人的监督权利没有在法律上得到落实，政府部门的监管责任不清晰等。
中国劳工通讯（CLB）职业病研究专家蔡崇国认为，用工企业在日常生产经营中，为了追求经济效益、降低生产成本，普遍违反法律法规的规定，对接尘作业的工人未提供必要的防护设备和防护用具。这是造成中国尘肺病问题大量出现的直接原因。
在对企业开展职业卫生监察方面，政府的力量有限，人手不足，加之一些地方政府为了追求经济发展的政绩而放任雇主的违法行为。
可以说，政府监管缺失与行政不作为，是导致中国尘肺病问题趋于恶化的主要原因。
参与其中的尘肺病患者，他们的背景大致相同：都是在患病后或发病前，已经被用人单位解除了劳动关系或自行辞职的；都是在确诊为尘肺病后，因无法提供与用人单位的劳动关系证明而被拒于职业病索赔程序的大门之外；都是在病情加重之后，家庭生活陷入了绝境。
而这些事件的结果也有相同之处：在激化为公共事件之后，地方政府往往采取临时措施，向尘肺病患者支付一定数额的救济金，以暂时平息不满。
但是，在群体性尘肺病案件急剧增加的情况下，这种“地方政府为雇主买单”的做法绝非长久之计。
例如，甘肃省古浪县在2010年已经为尘肺病患者投入救治救助资金300多万元，这对于财政收入勉强过亿元的国家级贫困县来说，实在是难以承受之重。
寻求制度解决之道，迫在眉睫。
北京义联劳动法援助与研究中心主任、《职业病防治法》修正案民间参与者黄乐平认为，对于已患尘肺病的这个群体，迫切需要解决的是其后续的医疗和生存保障问题。
对于劳动关系相对明确的尘肺病患者，应该尽快将其纳入到工伤保障系统中去。对于无法确认劳动关系的尘肺病病人，各地政府应积极落实《职业病防治法（修正案）》新增的规定（第62条），根据本地区的实际情况，采取措施，使这部分病人获得医疗救治。
但是，目前，这个非刚性的规定尚不足以保障这部分尘肺病病人的医疗和生活需要，亟待建立更加有力的保障基金。
蔡崇国则认为，当前一是需要完善职业病防治法律规定，并有效落实与执行；二是建立国家救治制度。
实际上，面对大量的企业，任何一个国家的政府都不可能具备足够的监察力量，而解决这个问题的主要途径是动员社会的力量（例如工会和各类非政府组织），依靠企业工人加强内部监督，并可以随时向政府的专职管理部门举报违法企业。
与此同时，政府管理部门则专注于管理，也就是接到举报后调查，调查属实的实施处罚，并根据经济、社会环境的变迁，随时修改完善相关法律法规。
建立国家救治制度，就是由政府承担对尘肺病患者的最终救助责任。建议由中央政府建立尘肺病患者救助基金，为无法确认工伤保险责任和用人单位责任的尘肺病患者建立档案，比照工伤保险的标准，统一支付医疗费用，为其家庭提供基本生活保障。
2010年12月16日，一群深圳农民工荣登美国《时代》周刊2009年世界年度人物，中国工人成为惟一上榜的群体人物。
其理由是中国经济在世界主要经济体中继续保持最快的发展速度，并带领世界走向经济复苏，这些功劳首先要归功于中国千千万万勤劳的普通工人。
只是，2011年12月31日颁布的《职业病防治法》修正案对于尘肺病农民工诊断难、鉴定难和维权难依然没有完全破解。
人们寄望，《职业病诊断与鉴定管理办法》的修订能给尘肺病人带来福音。
原文链接：尘肺之困