第二章 法律与政策的冲突(1):对城市工人劳动权益的制度性剥夺

2002年3月,在第九届全国人民代表大会第五次会议上,国务院总理朱基在《政府工作报告》中提出,政府应当关心弱势群体。这是"弱势群体"一词首次见诸官方文件。从此,在媒体和理论界善意的关注中,被视为"弱势群体"不仅包括下岗失业工人、农民工,也包括在各类企业中权利受到侵害且得不到保护的在职工人。[1]本报告虽然沿用"弱势群体"这一表述,但我们认为,工人,尤其是在职工人,这一本该强大的社会阶层之所以成为"弱势群体",真正原因在於他们自我组织的权利被剥夺了,当一个规模庞大的社会阶层被迫处於分散的个体状态时,这个阶层被沦为社会结构的底层是必然的。[2]


一、国企改制与解除劳动合同:政策主导下的违法操作


在国有企业二十多年的改革过程中,城市工人的就业权受到三次冲击。第一次是在上个世纪80年代后期和90年代初期,中央政府在全国范围内推行劳动合同制,取消了工人的"固定工"和"终身就业"权。第二次冲击发源於90年代中后期,当时中央政府为振兴国有企业,提出"减员增效"政策,几年间,国有企业数以千万计的工人被迫下岗失业。第三次冲击来自进入本世纪至今尚未结束的国有企业转制。在转制过程中,工人被要求先与改制前的企业解除劳动合同,然后在毫无选择余地的情况下,再按照企业新雇主的意愿制定的劳动合同上签字。事实上,工人能否在改制后的企业就业,决定权完全在新雇主的手上,而这些新雇主中的绝大部分又都是企业改制前的厂长或经理。由此可见,城市工人就业权受到的这三次冲击,都是政府的"改革"政策所赐。一方面,国家不再为工人提供就业保障;另一方面,政府仍然禁止工人自己组织起来争取包括就业权在内的各项劳工权利,为了维持"社会稳定",保证"良好的投资环境"而压制工人的集体维权行动。在这个背景下,国有企业改制的必然后果是侵害工人的就业权利。


职工代表大会与企业改制过程的黑箱操作

有两个与工人利益相关的重要问题: 一是对工人的安置, 即工人在改制后的就业出路; 二是对工人的经济补偿。在中央和地方各级政府的改制文件中, 均要求将改制方案提交职工代表大会讨论通过,这种要求至少在名义上兼顾了工人的利益。以下是一些文件的有关内容:


国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案,必须提交企业职工代表大会或职工大会审议,充分听取职工意见。其中,职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。

- 国务院国有资产监督管理委员会"关於规范国有企业改制工作的意见"


被并购企业应向职工代表大会通报并购方案,充分听取职工意见,其中职工分流安置方案须经职工代表大会审议通过。

- 北京市"关於境外投资者和境内非公有制经济组织并购国有工业企业暂行办法"


国有企业产权制度改革方案,须经职工代表大会或职工大会审议并形成决议,由同级经贸主管部门牵头,会同国资、财政、土地、工商、劳动、税务、环保等有关部门论证后,准予实施。

- 山西省经济贸易委员会 '关於中小企业产权制度改革的指导意见的通知'


在1986年9月国务院颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》中,职工代表大会被赋予了五项职权。这个在18年前颁布的法律,不可能赋予职工代表大会对企业改制进行监督的权力。[3]因此,上述政策实际上是赋予职工代表大会一项新的职权。通过对改制过程的监督,政府希望能够对国有企业改制操作者的"黑箱作业"形成一定程度的制约,并使工人的不满得到抚慰。但是,改制中的事实证明,对工人来说,通过职工代表大会对改制进行监督是一种奢望。

第一,改制政策的实施通常是以贯彻行政命令的方式进行的,并被各级政府要求在限定时间内完成。作为改制操作者,政府部门和企业的管理者为了在限期内完成改制任务而无视职工代表大会的存在。一位华北胜利油田的工人在写给《中国经济周刊》的信中说:"虽然下发的文件上是要做到个人自愿报名,然后单位审核。可同时又规定了在两个月内必须买断2万多人的硬性指标,指标必须完成。如果是自愿的怎么会有时间和名额的限制,何谓自愿?"另一位同在胜利油田的工人在来信提到:"可气的是,在基层具体的实施过程中,基层的很多领导干部采取威胁、恐吓的态度要胁我们,如果我们不买断,以后就会让我们首先下岗,因为我们没有让他完成买断的指标。"[4]

第二,职工代表大会即使召开,也只是在改制的最后阶段被用来宣布改制决定。由於工人无法获知政府有关该制文件的内容,改制操作者们又往往有意隐瞒有关资讯,[5]在职工代表大会召开之时,"生米已经煮成熟饭",改制方案早已变成了有法律效力的文件。位於浙江余杭的均华集团就是一例。该公司曾是国家一级企业,在2003年为讨论企业改制而召开的职工代表大会上,职工关心的一些问题,如公布企业账目、公布企业的收购者、追究造成企业亏损者的法律责任等都不在职代会讨论的范围内。此后,工人们发现,集团中仅有的两家赢利企业都被原集团董事长的儿子和女儿收购了。[6]

第三,改制操作者通过对职工代表的利诱与威胁等手段,达到通过改制方案的目的。例如,在山西省太原市塑胶四厂股份制的改制方案中,拟定职工出资占有改制后企业股份的30%,原任厂长占57%,拥有控股权。为使这一改制方案在职工代表大会上得以通过,原任厂长在职代会召开之前分别召见职工代表,警告他们,如果不同意这个改制方案,将被企业除名。在职工代表大会代表分组讨论这个方案时,该厂长将自己的儿子、儿媳和其他亲属安排在每个小组,最后迫使很多职工代表违心"同意"了改制方案。[7]

在改制中,职工代表大会之所以形同虚设,主要原因还是职工没有独立地组织起来并缺少能够表达和维护他们利益的代表。当企业的负责人刻意避开职工代表大会时,职工没有任何可以依赖的组织和可以付诸的手段向他们施加压力,只能坐以待毙。而政府有关部门既然用行政命令要求企业限期完成改制,当然也会默许这种违规操作。

在缺少职工监督的情况下,企业改制过程中的黑箱作业非常普遍。企业改制方案是由改制的操作者们(包括地方政府主管部门的官员和企业的负责人) 研究确定的,在这一过程中,方案的内容对工人严格保密。当工人从其他渠道得知或最终发现改制方案严重侵害了他们利益的时候,他们的抗争往往愈加剧烈。[8]

在改制的黑箱作业中,操作者常用的手法是,故意隐瞒资讯甚至恶意制造虚假资讯以误导工人,使工人们在计算不同安置方案的得失时(例如,是一次性领取经济补偿金还是用这笔款项入股以换取在改制后企业的就业岗位),会因资讯误导而"自愿选择"对自己不利的、操作者希望的方案。[9]辽宁省自1998年开始大规模实行企业改制。按照省政府的规定,对工人支付补偿金的标准为工作时间每满一年,发给相当於一个月工资的补偿金。不同市县规定的补偿金标准不一,高的一年工龄支付440元,最低的一年工龄只有67.4元。对依法不可买断工龄的工伤残职工,也实行一次性"工龄买断"。职工在不了解企业实际经营状况的情况下,更受到企业领导们恫吓,他们担心如果现在不买断工龄拿点补偿金,日后企业破产就什么也拿不到了,因此,尽管不满经济补偿金标准太低,也只得签字同意买断工龄。[10]2003年10月,成都市人民商场约300名职工因改制问题发动罢工。罢工的原因是当地政府将这个仍在盈利、资产达9亿元人民币的企业,以3亿元的价格出售给四川迪康科技药业股份有限公司,而职工买断工龄的经济补偿金标准仅为917元,而且,这笔补偿金要留在企业做经营周转资金,职工们在退休之前还拿不到。至於这个每年工龄补偿917元的标准是根据什么确定的?9亿元的资产怎么就估算成了3亿元?这些过程职工并不知情。[11]


劳动合同的相关法律与地方政府的改制政策

在国有企业改制过程中,工人们最为关心的问题是他们今后的就业出路。但是,各级政府发布的改制文件却常常将重点放在改制之后有关解除劳动合同的规定上,而这些规定又是与劳动法律相抵触的。《劳动法》第20条规定:"劳动者在同一用人单位连续工作满十年以上,当事人双方同意续延劳动合同的,如果劳动者提出订立无固定期限的劳动合同,应当订立无固定期限的劳动合同"。这一规定为年龄较大、工龄较长的工人提供了较好的职业保障。此外,《劳动法》和一些地方性法规亦对在"无过失"情况下解除劳动者劳动合同的条件作了严格规定。[12]然而,在各地改制的政策文件中,对劳动合同的解除条件和劳动合同期限均作出了重大的修改。表2.1是一些地方性劳动合同的法律规定和改制政策中有关规定的比较。


表2.1 地方政府有关劳动合同的法律规定与改制政策之比较

 

 有关劳动合同的地方性法规地方政府有关企业改制的文件

安徽省
 

第十九条 根据《劳动法》第二十四条规定,经当事人双方协商一致,劳动合同可以解除。

第二十条 用人单位解除劳动合同,必须严格按照《劳动法》二十五条、第二十六条、第二十七条规定执行。

- 安徽省劳动合同管理暂行办法

国有中小企业实施改制时,应依法解除或终止原与职工签订的劳动合同,职工原有身份不再保留,可以由改制后的企业重新聘用,也可以进入社会自谋职业。在改制后的企业中重新就业的,应与企业建立新的劳动关系。

- 安徽省人民政府批转经贸委关於进一步加快我省中小企业改革发展若干政策意见的通知

黑龙江省

第二十五条有下列情形之一的,用人单位可以解除劳动合同,但是应当提前30日以书面形式通知劳动者本人或者向劳动者支付1个月的工资后,方可解除劳动合同:

(三)劳动合同订立时所依据的生产(工作)条件等客观情况发生重大变化,致使劳动合同无法履行,经双方当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的。

- 黑龙江省劳动合同管理规定

企业改制为国有资本全部退出的民营企业或外资企业,原企业应当与职工解除或终止劳动合同,并按规定由企业计发经济补偿金或生活补助费。

对改制后仍保留国有资本的企业,原企业也应当与职工解除或终止劳动合同。

- 哈尔滨市关於加快推进市属国有工业企业改革改制工作的意见

湖北省

第十六条劳动合同在履行过程中,双方当事人因某种原因,在平等自愿的情况下,通过协商一致,可以解除劳动合同。

当国家法律、法规规定或者劳动合同约定的可以解除劳动合同的情况出现时,劳动合同一方当事人也可以单方面提出解除劳动合同。

- 湖北省劳动合同管理试行办法

企业改制时,企业职工应与原国有企业解除或终止劳动关系,办理解除或终止劳动合同手续,并给付或预留一定经济补偿金。


- 武汉市政府关於进一步加快国有企业改革的政策[13]

河北省

第十九条有下列情形之一的,劳动合同终止:

(四)用人单位依法宣告破产、登出或者被撤销的;

(五)法律、法规、规章规定或者劳动合同当事人约定的其他终止条件出现的。

第二十条劳动合同当事人按照《中华人民共和国劳动法》的规定可以解除劳动合同。

- 河北省劳动合同管理办法

对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工,应当采取原主体企业解除劳动合同。

对分流到非国有法人控股改制企业的职工,原主体企业应当与其办理解除劳动合同手续,并依法支付经济补偿金。

- 河北省劳动和社会保障厅文件[14]


从表2.1中可以发现改制政策与劳动法律之间的冲突。改制中,各地对工人的劳动合同采取了一致的政策 - 解除或者终止,而解除和终止的条件都是违背劳动法律规定的。首先,在解除或者终止劳动合同的时候,法律要求用人单位与工人"协商一致",而各地政府的政策却否定了这一点;再者,根据政策被解除了劳动合同的工人,并没有出现法律规定的"患病或者非因工负伤,不能从事原工作"或者"不能胜任工作"的情况;最后,用人单位也非"濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难,确需裁减人员。"即使根据《劳动法》第二十六条第(三)款 -- "劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化,致使原劳动合同无法履行,经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议",也不能为各地强行解除和终止工人劳动合同的规定找到法律依据,根据法律规定,"改制"并非足以影响到劳动合同的履行。[15]

在原有的劳动合同解除后,工人必须与改制后的企业签订新的劳动合同。根据各地政府的改制政策,工人能否与改制后的企业签订"无固定期限的劳动合同"要取决於管理方。2003年7月由劳动和社会保障部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会发布的《关於国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》要求,用人单位在职工符合签订无固定期限劳动合同条件的时候,如果"职工提出签订无固定期限的劳动合同,用人单位应当签订无固定期限劳动合同";但是,如果"改制企业与职工重新签订劳动合同就劳动合同期限不能协商一致的,应当继续履行原劳动合同中尚未履行的期限;原劳动合同未履行期限短於3年的,应延长至3年"。这一规定实际上是否定了工人签订无固定期限劳动合同的权利,如果改制后的企业不愿意签订这种合同,这些工人就只能得到为期3年的劳动合同。由此可以看出,政府的政策超越了法律的规定,确定劳动合同期限要取决於企业管理方的意愿而并非依循劳动法律。通过这些分析,我们看到,在国有企业的改制中,政策常常与法律发生冲突,而在两者的冲突中,政策总是优於法律甚至最终取代法律。


"身份置换"的实质与经济补偿金的支付

政府推动企业改制的一个重要的目的,是甩掉所谓的"国有企业的社会负担"。当国有企业转变为私营企业后,作为国有企业实际所有者的各级政府也就无需再为工人负担社会保障费用和福利费用。为达到这一目的,政府在改制中推行了被称为"买断工龄"的"身份置换"政策,由改制企业支付给职工一笔经济补偿金,在领取这笔经济补偿金后,职工便不再拥有"国有企业职工"的身份,他们再也无权向政府提出任何经济要求。

经济补偿金的支付标准是职工的工龄,而按工龄折合的补偿金数额则是由各地政府单方面确定的,通常,一年的工龄折合一个月的当地平均工资。经济补偿金本无支付上限,换言之,改制企业应当按照职工的实际工龄长度支付。但是,在一些地方政府制定的改制文件中,将经济补偿金支付的上限定为12个月,至於那些工龄超过12年的职工,也只能领取到相当12月工资的经济补偿金。[16]根据劳动和社会保障部2002年12月对66个城市的调查资料,职工月平均工资收入为906元。[17]依此计算,相当於12个月工资的经济补偿金仅为10872元。这里有必要指出,工人们要用这笔微薄的经济补偿金支付多种费用:他们要支付养老保险费,否则达到退休年龄时领不到养老金;或者购买改制后企业的股份,否则雇主不允许上岗;或者用作自谋职业的投资;或者为子女支付教育费用。仅以有关的社会保险福利费用为例,1998年改制初期,国有单位的从业人数为9058.1万人,为职工支付的保险福利费用总额为2797.4亿元人民币,[18]人均保险福利费为2315元。如果按照"买断工龄"的工人平均距退休年龄尚有10年的时间计算,他们至少需要23150元来自己支付这些费用。

事实上,就是如此微薄的经济补偿金,很多企业也不能及时足额支付。这些企业在改制之前基本上处在停产、半停产或者濒临破产的状态,都有不同程度的债务,有些企业甚至已经长期拖欠著工人的工资、养老保险费、集资款、医疗费、各种补贴、住房公积金等。据黑龙江省劳动和社会保障局调查,在有下岗失业工人的国有企业中,具备支付补偿金和偿还债务能力的企业仅占1.4%;有部分支付能力的占20.2%;完全没有能力支付的占78.4%。[19]根据劳动和社会保障部2002年12月的调查资料,在中央政府所属的国有企业中,工人尚未领到经济补偿金的比例是24.3%;地方国有企业的比例达42.1%;集体企业的比例高达57.8%。[20]

2003年2月25日,经济学家吴敬琏先生呼吁:改制中,政府首先应该切出足够的国有资产,以偿还对老职工的社会保障欠账。[21]其实,这里的关键问题是,没有足够的政治上、舆论上及来自社会的压力,政府和企业是否愿意将有效资产切出来呢?如果中央政府有此意愿,地方政府是否愿意效仿呢?即使中央和地方政府都愿意切出部份资产来偿还社会保障欠帐,在没有独立於政府的管理机构监管的情况下,又怎能保证这些资产不被腐败者贪污或者挪作他用呢?不解决这些根本问题,吴先生的呼吁便不会有实际效果,中国的社会保障也就很难有足够的资金。

2002年11月,国家经济贸易委员会、财政部、劳动和社会保障部等7个中央部委和全国总工会联合发布《关於国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》,该政策启动了以国有资产为社会保障资金来源的新尝试。该《实施办法》规定,国有企业要将企业的非主业资产、闲置资产和破产企业的有效资产等"三类资产"与主体企业分离,将这三类原属於国有的资产改制为非国有法人控股的法人实体。[22]对那些进入这类企业的人员,原主体企业要依法与其解除劳动合同,并支付经济补偿金。职工个人所得经济补偿金,可在自愿基础上转为改制企业的等价股权或债权。这个善意的"以股权拥有替代经济补偿"的政策,在实际操作中并不能保证职工拥有的股权最终能够转变成真实的经济收入,甚至最后使工人们手中的股权变为债务。原因很简单,上述"三类资产"盈利的可能性极小甚至根本不可能赢利。以"非主业资产"为例,它是原企业为职工提供福利服务的部分,包括企业兴办的酒店、餐馆、娱乐场所等。近十多年来,此类服务性行业的市场已经基本饱和,投资风险极高。[23]

综上所述,一方面,政府的改制政策与劳动法律的冲突造成了急剧上升的劳动争议,另一方面,政府在改制过程中默许甚至纵容操作者营私舞弊,以权谋私,既在一夜之间成就了数以万计的"新兴富豪",也造就了数以千万计的城市弱势群体。通过以上分析,我们可以看到,企业改制之所以会造成对工人权益的严重侵害,除了工人无权组织和形成集体力量的原因外,还包括:(一)地方政府在制定改制政策时,几乎没有考虑过工人的权益;(二)中央政府有关在改制中兼顾工人权益的政策姗姗来迟。从90年代后期至2003年11月,中央政府没有颁布过任何规范企业改制活动的法规或者文件。直到2003年11月30日,国务院办公厅才转发了国务院国有资产监督管理委员会发布的《关於规范国有企业改制工作的意见》。而这时,地方政府与法律相抵触的诸多改制政策已经执行了多年,迟到的《意见》已无法纠正地方政府的政策所造成的后果;(三)当政策与法律不一致甚至冲突时,法律迅即丧失权威性,得不到尊重和实行;(四)改制的操作者们垄断了资讯和权力,没有组织的职工既不了解企业的经营状况,也无权参与改制过程,这使改制操作者可以在整个过程中肆无忌惮地违规运作,在完成政府改制指标的同时,也通过黑箱作业为自己非法获取了大量财富。


二、工人的就业权利与劳动条件:企业改制后工人的处境


上述的分析表明,从国有企业的"减员增效"到企业改制,从无固定期限劳动合同被废止到"买断工龄",工人的就业权利彻底失去了保障。在数千万下岗工人中,最终能够重新就业者比例甚低,这些人最终被迫融入了庞大的失业大军。


再就业扶持政策与工人再就业的困境

1994年颁布的《劳动法》已经明确免除了政府对城镇劳动力就业的安置义务,代之以政府"促进就业"的协助责任。为此,中共中央、国务院在2002年9月30日颁布了《关於进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》,从那时起至今,劳动和社会保障部、中共中央宣传部、国家计委、国家经贸委、监察部、财政部、建设部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商总局等政府部门和全国总工会,相继出台了有关对下岗失业人员享受再就业扶持政策的8个配套文件,即《关於下岗失业人员从事个体经营有关收费优惠政策的通知》、《关於印发〈进一步做好下岗失业人员再就业工作宣传提纲〉的通知》、《关於贯彻落实中共中央国务院〈关於进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知〉若干问题的意见》、《关於促进下岗失业人员再就业资金管理有关问题的通知》、《印发〈关於国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法〉的通知》、《关於下岗失业人员再就业有关税收政策的通知》、《关於促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》、《关於印发〈下岗失业人员小额担保贷款管理办法〉的通知》。有人认为,这8个配套文件的出台,标志著中国政府积极的就业政策框架已基本明确。[24]

然而,上述政策制定的根本目的,并非协助劳动者实现就业的权利,而是"为了确保社会稳定,为深化改革和促进发展奠定更好的基础"(见,《关於进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》)。通过文字表述,这些政策不但指出了多方面的就业途径,包括:发展第三产业,拓展商贸、餐饮等传统服务业领域的就业渠道;鼓励发展个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济扩大就业;鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业和自主创业等等,也提供了各种扶持就业的措施,包括:减免税收、提供小额贷款、提供开业及场地上的便利、简化下岗失业人员开业的相关手续、建立公共就业服务制度、提供免费职业培训等等。但是,深入考察后发现,这些就业途经和就业措施不过是文字上的表述而已,因缺少必要的实施条件,政策的效果与官方公布的统计数字差别甚大。

中国城镇下岗失业工人、城镇新增劳动力和农村流动劳动力构成了城市就业的三大压力。在"第十个五年计划"期间(2001年 - 2005年),城乡新增劳动力将达到高峰,加上现有城镇下岗失业人员,每年城镇需要提供的就业岗位达到2200至2300万个,而每年新增的就业岗位则只有700至800万个,年度劳动力供求缺口为1400万到1500万个。同时,农村还有1.5亿富余劳动力需要转移。[25]

既然政府要通过"市场导向"解决就业和再就业问题,那么,政府的行政政策对劳动力市场的宏观控制能力就非常有限了。正像政府无法以行政手段阻止农民工涌入城市那样,它也不可能阻止企业按照劳动力市场的供求现状选择劳动力。根据劳动和社会保障部2002年12月对66个城市的调查资料,下岗职工中40岁以上的人数占43.8%,其中40 - 44岁的占19.9%,45 - 49岁的占23.9%,50 - 54岁的占11.3%,55岁以上的占5.7%。在下岗职工中,初中文化和初级技工以下的分别占75%和35%。相当部分人是在过去计画体制下被分配到国有企业的,并长期从事单一或类似的工种,没有接受过专业学习和培训,缺乏专业技能。[26]下岗失业工人的年龄和技能弱势决定了他们在劳动力市场中的劣势地位,使他们很难达到雇主们设定的招工标准。[27]他们的就业劣势也就不是通过再就业政策可以扭转的。

政府也提倡发展第三产业,拓展商贸、餐饮等传统服务业领域的就业渠道。这种倡导首先遇到的便是市场需求问题。如前所述,这些领域的市场需求已基本饱和,而此类行业的劳动力市场大部分也已经被农民工占据。另外,在下岗失业工人中,来自商业服务业的较少,来自制造业的则占绝大多数,他们本身的技能条件与此类劳动力市场的需求难以匹配。

政府还试图通过发展私营企业扩大就业。但是,私营企业主却不会为了协助政府解决就业问题而不顾自己的需求雇佣下岗工人。2002年"第五次全国私营企业抽样调查"的结果显示,在接受调查的3258户私营企业中,尽管有90.6%的企业雇佣了国有企业下岗职工,但是雇佣的下岗职工的比例仅占其员工总数的20%。而在中国西部地区被调查的企业中,这一比例更只有17%。[28]在一位大陆学者的调查中,有被调查者说:旧社会人们反对剥削,我现在希望受剥削,找一个剥削我的工作和老板,但是没有人来剥削我,找不到剥削我的人![29]

劳动力市场的激烈竞争趋势也使企业的招工条件不断提高,而与此同时,下岗失业工人自谋职业的能力却随著年龄的增长而逐渐下降。在上述调查中,35岁以上的被调查者一致认为很难找到工作。他们在下岗失业初期对再就业尚有一定信心,去职业介绍所登记求职,到招工的企业应聘面试,托亲戚朋友找工作等。但是,绝大部分人都是一再碰壁。企业要招收的是年龄35岁以下、具有大专以上学历、具有技术资格证书、身体健康的求职者。几次碰壁之后,下岗失业者的信心急剧下降,很多人放弃了找工作的努力,整天呆在家里,既不去求职,也不愿接受培训。[30]即使有人希望获得培训,但在生存都无法保证的情况,也没有财力支付培训费用。另外,政府也一直试图以减免税收和免除行政收费的政策鼓励下岗失业人员创业。但是,据各地有关调查,这些优惠政策的受益者并不多,而且,真正通过创业摆脱了贫困的下岗失业工人只是少数。[31]应当承认,创业可以发财致富,也存在投资风险,对於那些生活上已经捉襟见肘的下岗失业工人们来说,他们是否有能力筹备到创业所需的资金?是否具备承担创业风险的能力?这些都是政策的制定者们未能充分考虑的问题。在这些问题没有解决之前,将创业作为解决就业的途径加以推广,是难以产生效果的。

根据劳动和社会保障部的统计资料,近年来,下岗职工的再就业率呈大幅下降趋势,2000年,失业下岗工人的再就业率为35%,2002年的再就业率仅为26%。[32]根据劳动和社会保障部2002年在全国66个城市的抽样调查,85.4%的再就业下岗职工从事临时性工作,只有9.4%成为正式职工。[33]也就是说,他们中大部分人进入了工作不稳定、缺少社会保障、收入水平低的就业领域。


再就业工人向雇佣劳动者的回归

即使是重新就业的下岗失业工人,在就业之后,也要经历职业转换、收入减少和社会地位下降等变化,处境仍很艰难。他们不再享有企业提供的各项保障,却要面对以盈利为唯一目标的私营企业雇主。根据2002年全总对6个城市中6个街道或社区的调查,调查对象中工龄超过20年的失业下岗工人占80%以上,再就业者中有76.8%的人月收入在600元以下,其中有36.5%的人月收入在400元以下。[34]而在2002年,全国年平均工资为12422元,折合月平均工资为1036元。可以说,大部分再就业者的月工资收入远低於全国平均工资水平。

以下是我们收集的一些媒体报导,这些报导从不同的方面,反映了下岗失业工人和在职工人在企业改制后的处境。


原西安某汽修厂在1998年实行股份制改制后,要求所有职工都要购买股份,否则予以除名或下岗,结果447名职工认购了股份。今年,企业又以苛刻的条件将这些购买了股份的职工(股东)予以重组,社会统筹金由个人全部缴纳,并要求职工写申请同意自愿将购买的股份作为欠缴的社会统筹金冲抵,不再持有企业股份;不论工作年限一律试用3至6个月,每月只有两天休息,每天工作12个小时。对於这些不合理的规定,职工意见非常大,要召开股东大会讨论,可是董事会不予理睬,董事长还认为改制后是民营股份制企业,不受法律约束。职工股东们一怒之下,召开大会,罢免了董事会,选举出新的董事会,但却得不到认可,无法履责。

摘自:焦晓宁、邹文生:"关注改制企业的职工权益",《工人日报》,2003年

7月1日,第(5)版。

记者就改制企业职工主人翁地位的问题,在河北省工程安装、啤酒、化纤、玻璃、食品、机械制造和金属加工等8家国有及国有控股企业进行了现场采访。…这几家企业改制后,大部分采取男职工50岁、女职工45岁被迫内退的政策。有一家企业内退更提前,女职工42岁就让离开了岗位。企业订单少时,就实行轮流上岗,下岗在家时只拿260元基本生活费。与单位领导关系一般的,直到订单饱满时,才让上班。订单多时,却长达几个月不休息。而加班既不给加班费,也不给补休,只是按完成工时在月奖金上有所体现,或实行记件工资制。一些职工因工作与领导发生了顶撞,就被宣布下岗,或被淘汰到收入低下的后勤服务班组。

摘自:田音、晓舟:"企业改制,职工应享有的权利不能‘改’!",《工人日报》,

2003年4月17日,第(7)版。

丹阳市合成日用化工厂是一家镇办集体企业,1996年9月28日,企业改制时镇政府将其转让给时任厂长的管国荣。按照转让合同,管国荣必须为该厂职工办理基本养老保险,而事实上几年来他没为职工买过一分钱的保险,直到今年1月,几十名退休人员在企业停产后领不到退休工资时才恍然大悟。几个月来,他们曾多次找法人代表交涉、向企业所在的皇塘镇镇政府反映情况,但问题始终没有得到解决。

摘自,董炳全:"江苏丹阳市合成日化厂职工的养命钱何时兑现?"《工人日报》,

2002年8月9日,第(5)版。

(湖北省枣阳市)化肥厂职工还表示,企业被拍卖后,工人被迫超时劳动,每个月一天休息都不给。当有工人提出要求厂方应该按劳动法规定发加班费时,车间主任居然说,"我的话就是法律,不想干就走。"工人们说,当初企业拍卖后厂方说工人最低底薪是600元,但后来每人每月只能挣到三、四百元。

摘自,"湖北省枣阳市化肥厂上千名工人与员警发生冲突,数人受伤","中国劳工

通讯 - 行动号外第30期"(http://www.clb/org.hk),2003年8月20日。


改制的企业,通常是长期亏损或者停产的企业。产权转移后,企业新的所有者要处理原企业遗留的职工安置问题,并偿还原企业对职工的债务,包括拖欠职工的工资、医疗费用、社会保险金、住房公积金和集资款等。而在产权转移的谈判中,为了能够尽快将这些亏损的企业成功出售以甩掉"包袱",出售国有企业的一方(通常是主管企业的政府部门),常常降低企业的出售价格,并以此为条件,要求收购方(通常为私营企业主或者外资公司)负责解决职工的就业问题并承担上述债务。但是,一旦企业转制完成,企业主便会通过各种手段,包括延长劳动时间、支付低水平工资和提高劳动强度等手段,迫使工人"自动离职"或以"不服从工作安排"等理由,予以解雇。[35]而政府在企业改制完成之后,也就对企业主侵犯工人权益的违法行为和违反产权转让合同的行为不再关注了,此时,对企业主侵权行为是否干预,政府要以这些行为的后果是否会影响当地社会最低稳定程度为行动标准。[36]


三、艰难的自我维权活动:工人集体行动的法律依据和特点


当大批国有企业转变为非公有制企业之后,工人也从"领导阶级"变成现实生活中的雇佣劳动者,地位低下且生活贫困。官方工会不愿意为他们说话,政府更站在了他们利益的对立面,於是,他们只好走上艰难的自我维权路。本来,在现代民主社会中,公民们表达利益,维护权益的途径是多元的 - 可以结成利益团体发出共同的利益呼声、可以通过选举代表表达利益诉求、可以利用行政申诉程式追讨被剥夺的权益、可以诉诸司法机构寻求法律救济、还可以通过媒体反映和揭露自己遇到的不公正对待。而这些途径在中国现行的宪法、劳动法律、工会法、行政法以及其他法律中,也都是可以找到相关依据的。然而,这些途径对那些被迫沦为"弱势群体"的工人们来说却又是如此遥远。


工人集体行动的法律依据

在中国的现实政治环境中,各级政府和媒体一直封锁工人集体维权行动的消息。表2.2 是近年工人集体维权活动的部分纪录,主要来自"中国劳工通讯"网站:

表2.2 中国大陆部分工人集体行动纪录

时间地点行动方式诉求
2000年2月

辽宁省

葫芦岛市

杨家杖子钼矿20000多名工人及家属在街头示威提出下岗资遣费过低,要求惩治贪污腐败的企业经营者
2001年


江苏省

盐城市

数千名工人在市政府机关前示威要求解决生存问题
2001年8月重庆市数百名下岗工人阻路示威对每年工龄只折算为280元经济补偿金的政策不满
2002年3月

辽宁省

大庆市

5万多下岗失业的石油工人示威抗议企业单方面地改变买断工龄的协议
2002年3月

辽宁省

辽阳市

辽阳市铁合金厂等6家工厂的近万名工人在市政府机关前示威游行抗议政府官员和工厂负责人的贪污腐败,要求发放拖欠的工资,解决工人的生活问题
2002年4月

甘肃省

兰州市

兰州化学总公司100多职工阻路表达对买断工龄的不满
2002年4-7月

吉林省

松原市

吉林油田5000多提前退养和买断工龄的下岗职工进行了为期100天的上访要求返岗上班或者提高经济补偿金标准[37]
2002年7月

内蒙古

包头市

包头市长征砖瓦厂2000多名到市政府请愿,后数百名工人占据了工厂
争取工作的权利和要求提高最低生活保障非标准
2002年9月

吉林省

榆树市

榆树市柴油机厂1400名工人请愿要求拒绝由长春市接收柴油机厂
2002年9月重庆市川东石油公司数百人在公司前静坐示威要求政府答复失业、养老和医疗保险问题
2002年10月


陕西省

西安市

500多名下岗工人举行抗议抗议军工厂出售给私人并要求下岗补偿
2003年2月

湖北省

武汉市

武汉钢铁公司300多名退休工人聚集请愿抗议武钢集团的医疗改革计画
2003年7月

湖北省

枣阳市

枣阳市化肥厂1800多名职工罢工要求政府安排给职工们买断工龄
2003年8月


湖北省

随州市

随州市油泵厂500多名职工请愿要求提高买断工龄的经济补偿金标准
2003年8月

广东省

韶关市

韶关市水泥厂400多名工人到政府请愿抗议政府买断工龄的不合理做法
2004年2月8日

湖北省

随州市

铁树纺织集团近2000名职工堵住了铁路及附近的国道。抗议厂方破产清算组关於不能全额兑现企业内部股票、停发职工生活费、停发退休工人退休费等决定
2004年9-10月陕西咸阳市咸阳棉纺七厂5000多名工人罢工不满香港华润集团的并购条件及对工人的经济补偿安排

以上列举的仅仅是当今中国工人集体维权行动的冰山一角。尽管在政府的行政规章中,这些行动一直是被禁止的,[38]但在现行法律中,这些行动又可以找到充分的法律依据。《中华人民共和国宪法》第三十五条明确规定:"中华人民共和国公民有言论,出版,集会,结社,游行,示威的自由;第四十一条规定,中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利";"对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利"。但是,在现实中,工人们的这些权利被各级政府以"维护社会稳定"为由而否定了。

中国政府在1987年重建了劳动争议仲裁制度。这项制度对维护工人权益的作用却非常有限:第一,作为权利诉求者,下岗失业工人已经与原来雇用他们的企业脱离了劳动关系,换言之,他们和企业之间的争议已经不是一种发生在雇用期间的、有关劳动权利和义务的争议。第二,工人们的诉求通常与中央政府和地方政府的政策有关,例如,提高"买断工龄"的经济补偿金标准、抗议私有化过程中企业资产流失等等,有权对工人此类诉求做出回应的只能是具有一定级别的政府部门,并非劳动争议仲裁机构。至於工人们经常提出的惩治贪污腐败的企业经营管理者、解决下岗失业工人生活困难等等要求,更不是劳动仲裁部门可以处理的。其实,在现实中,工人在提出集体诉求时,一般也不会诉诸劳动争议仲裁。台湾学者江振昌对1997年至2000年7月发生在中国大陆的34件工人集体行动事件分析后发现,在这些集体行动之前,工人们都没有申请过劳动争议仲裁。[39]

如前所述,对工人来说,目前真正有效的维权途径相当少。因此,信访制度就成了他们提出诉求的唯一渠道。根据《宪法》第四十一条建立起来的信访制度属於一种行政申诉程式。在1995年10月28日国务院发布的《信访条例》中,将信访定义为公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府反映情况,提出意见、建议和要求,依法要求有关行政机关处理的活动(第2条)。该条例还规定,信访人可以检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为;可以控告侵害自己合法权益的行为(第8条)。自上个世纪末以来,中国信访活动高潮迭起。据统计,1998年,全国各省市政府接待的集体上访的批次和人次分别比1997年增长50.3%和60%,而1999年这两个指标又比1998年分别增长18.7%和9.9%。[40]据《了望东方周刊》获得的一份权威官方资料,在2003年7月1日到8月20日不到两个月的时间内,到中共北京市委门前上访的就达1.9万人次,群体上访达347批;到中共中央纪律检查委员会门前上访的达1万多人次,群体上访453批,平均每天达100多人,最多一天达到152人,创改革开放以来的历史新高。[41]国家信访局局长周占顺在同年11月接受新华社《半月谈》采访时承认:"近期以来,群众集体上访、重复上访和群众赴京上访上升幅度大,人数多、规模大、持续时间长、行为激烈,在一些地方和行业引起连锁反应,严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。[42]据有关专家认为,这次的"全国性的上访高潮"自上个世纪90年代初期第二轮经济改革开始,至今已经持续了10多年。

信访制度采用"分级负责、归口办理"的原则"处理上访者的诉求,[43]个人或小规模的集体上访,都是转送或转交有关部门办理。[44]这样一来,通过信访程式解决问题的可能性不但很小,而且,一些小问题经过这一过程的拖延积累往往被激化为社会冲突。例如,工人们的信访材料几乎毫无例外的最终被转到他们要求惩治的人手中,这不但使上访者的处境更为艰难,也由此使工人们将对违法侵权的企业管理者的不满,转为对政府的不信任甚至仇恨。根据我们了解到的情况,工人在采取集体维权行动之前都进行过信访,[45]而越来越多的工人在信访无效后会采取集体行动。这一现象恰好证明,信访制度不但根本不具备政府所期望的缓解社会矛盾,疏导社会不满的作用,反而激化了社会矛盾。中国社会科学院在2004年完成的一份调查报告中指出,信访制度已经被证明是"一种弊端丛生,如果不进行彻底改革,将会产生十分严重的政治后果" 的制度。[46]


工人集体维权行动的特点

总结近年来中国工人的集体维权行动,可以看到如下特点:争取本来拥有的但被剥夺了的权益,而非要求不但合理而且合法的预期利益;有组织者但无明确的组织结构;有具体的经济请求而缺少政治方面的诉求。

从表2.2中可以看到,工人行动的一个共同的特点是,他们的要求都十分实际,例如:得到合理的经济补偿金,获得能够维持最低生活水平的生活费或者失业救济金,发还被拖欠的工资,缴纳应由企业支付的那部分养老保险费用,报销工人自己垫支的医疗费用,等等。这些权益实际上只是工人们最基本的生存需要,相关的法律依据则一般都是工人们自己从现行的法律和政策中找到的,而非获得政府机构或者社会组织的协助。工人们并不奢望那些虽然合理合法但现行政策却不能为他们提供的权益,他们的目标在现有法律框架内都是现实可行的。比如说,他们从未要求过停止国有企业改制来保住自己的饭碗,他们更从未要求过改组政府或要求政府首脑下台;反之,他们将最后的希望寄托在了政府的身上,请求由政府过问一下他们的生活困境,让他们和他们的家庭能够在这个社会中生存下来。

工人们是在权益受到严重侵害时,才开始收集、了解有关的中央政府政策和国家法律的,也正是因为觉察到现实与政策法律之间的巨大差异,他们才在对政策和法律深刻理解和充分认识的基础上,找到了诉求的政策和法律和政策依据。在以下这封公开信中,从政策和法律的角度上看,工人提出的诉求无懈可击:

……


四、"提前退养"和"买断工龄"的做法违背了中央有关政策精神。

中共中央、国务院1998年6月9日《关於切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》中明确指出:"企业不许逃避社会责任,把职工向社会一推了之,要对职工负责到底。"而"买断工龄"的做法显然违背了中央精神。

"提前退养"的做法违背了中共中央、国务院1998年6月9日《关於切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》中提出的"要确保离退休人员的基本生活,要严格控制提前退休"的精神。

"提前退养"和"买断工龄"的做法严重违反了《中华人民共和国劳动法》第三条的规定,剥夺了职工平等就业和劳动的权利。吉林油田是在1993-1994年与职工签订的最少十年或者长期的集体劳动合同,2000年9月绝大多数合同都没有到期,就用行政命令的方式强迫职工"提前退养"或者"买断工龄",严重违反了劳动法的规定。

"提前退养"的做法严重违反了1993年国务院111号令的精神(指国务院"国有企业富余职工安置规定" - 笔者注),严重违反了1994年劳动部259号文件精神(指劳动部《关於严格按照国家规定办理职工退出工作岗位休养问题的通知》 - 笔者注),严重违反了吉林省劳动局1998年吉劳力字4号文件精神。以上三个文件明确指出,工人距离法定退休年龄5年时,方可自愿提出提前退休,有些企业违反国家规定,搞一刀切的提前退休是错误的,必须坚决纠正。而吉林油田按30年工龄强制工人"提前退养"的做法恰恰违反了以上三个文件精神,是绝对错误的!

"买断工龄"的做法违背了中央有关企业改制的政策精神。劳动和社会保障部负责人早在1998年就明确指出:所谓企业"买断工龄"的做法(即企业按职工工龄给一次性经济补偿后与职工解除劳动关系,并且不再给职工社会保险待遇)是绝不允许的,也是不合法的。(详见《中国剪报》1998年12月25日头版头条)。

"买断工龄"的做法严重违背了1995年国家劳动部《关於不得对企业离退休人员采取一次性结算离退休金的通知》精神(劳部发1995年262号文件),指出"买断工龄"的做法是错误的,必须予以纠正。

《人民日报》2002年7月22日发表了国家经贸委的文章也指出:"有些地方没有全面理解和准确把握中央关於国有企业改革的方针政策,用行政命令的方法违规出售国有资产,搞违反国家规定的提前退休。"而吉林油田的"提前退养"则正是明显的违规操作。


引自:《吉林油田工人们的上访信》[47]


从上述诉求中可以看到,工人们全部的诉求与现行的中央政府的政策和国家的法律高度吻合,因为他们在收集法律和政策时是主动的、有针对性的,因此,他们找到的法律和政策依据既全面又具体。另外,媒体对政府政绩和政策的宣传,也在一定程度上有助於他们进一步了解中央政府的政策,并增强了惩治腐败和争取自身权利的决心。

工人们的集体维权行动大多有组织者而无明确的组织结构。1992年和2001年的《工会法》均规定了中国工会要代表劳动者的合法权益,但实际上,工会无法也不能履行这个职能。《工会法》规定,"工会在维护全国人民总体利益的同时,代表和维护职工的合法权益"(工会法第6条)。这条法律往往被工会干部们解释为,在维护总体利益的基础上,维护职工的权益。於是,在工人的权益受到侵害时,一句"工会要首先维护总体利益"就使官办的工会退避三舍。而谁来界定"全国人民的总体利益",谁来解释"总体利益"与工人切身利益之间的关系?这些问题又不是各级工会所能解答的,惟有听由各级政府来定义了。实际上,在工人的集体抗争中,工会要么是无声无息,要么就是充当管理方的"说客",说服工人放弃集体行动。

近年来各地发生的工人集体维权行动,几乎都是工人自发组织发动的。所谓"自发"的含义是,第一,集体行动不是当事人以外的组织策划的,工人们采取行动是因为已经没有了其他选择。第二,在集体行动之前,工人们既没有自己的组织也缺少周全的准备。第三,工人集体行动的核心人物就是行动的参与者,与其他参与者受到同样的利益侵害并有著共同的利益诉求。第四,在政府的严厉压制下,工人们在集体行动之后不能留下一个合法的、可以存续的组织,於是,集体行动最好的结果仅仅是获得政府的一些临时性的安抚措施。第五,在取得一些阶段性的成果的同时,行动的组织者和积极分子均要受到公安部门的惩治甚至获罪。因此,在行动中,这些人通常只能在秘密状态下活动。而这种以秘密方式进行活动的直接后果是,他们很难在工人当中确立合法的代表人身份并获得工人公开的承认和支持。这样,在这种自发的工人行动中,难於产生一些具备先进思想、组织能力和阶级意识的工人领袖。

在集体行动中,工人们的经济诉求通常是非常直接明确的,从工人在示威中打出的一些标语口号,诸如:"我们要吃饭"、"我们要工作"等也可以发现,这些行动要实现的是经济性目标。工人们很少提出政治诉求,至於在部分集体行动中,工人提出惩治腐败或不法官员的要求,都是因为腐败和不法行为已经严重威胁到了工人们的生存。[48]

工人们在集体行动中,一直将解决困难和问题的希望寄托在政府身上。在改革中,中央政府一贯宣传"全心全意依靠工人阶级","在改革中顾及工人利益"等方针,而在聚集於政府门前静坐、在公共场所集会的工人们,也就呼应著中央政府的宣传,打出"拥护共产党"和"社会主义好"的标语。虽然这些标语口号有时只是一种斗争策略,但的确反映了部分工人对共产党和政府的期望。

绝大部份工人的集体行动采用了和缓的方式或者和平的方式。在吉林油田上千名职工的上访过程中,工人们保持高度理智,甚至没有任何公开的标语和口号,绝大多数人每天只是在公司机关附近的街道两旁等待上访代表的消息,工人们并主动维护街道上的交通秩序。一位老工人说,他儿子也买断工龄了,但是他不让儿子来上访,怕儿子年轻气盛一旦有过激行为被员警抓住口实。反之,油田的领导拒绝与工人代表见面,并动用大批员警封锁机关大院门口,采用拍照、录像,在楼顶安装摄像机等手段对工人们进行监视,对上访代表进行秘密监控和威胁。[49]来自四川石油管理局的消息也证实,在2002年9月份四川川东钻探公司工人的集体行动中,工人们主要是聚集在川东钻探公司办公楼门前,要求领导对话,并没有上街示威,所谓"堵马路"也只是堵住了公司内部通行的路,没有堵外面的公路。工人们非常理智,有组织者号召学习江泽民的讲话,要求工人保持理智,不要做出过激行为。[50]

在极少数情况下,工人的集体行动手段会变得激烈一些,即被描述为"过激行为"。然而,这些行为通常是在反复的、温和的诉求不但完全得不到企业或政府的善意回应,反而受到百般压制和欺骗后发生的。例如,2003年1月2日,湖北省随州市铁树纺织集团约一千多名退休工人,打著"依法维权"、"讨回活命钱"的标语,把武汉至襄樊的铁路堵了两个多小时,抗议企业取消退休金补贴。这一行动的起因是,当日随州市一位副市长和该企业负责人在给抗议的工人做"思想工作"时竟然说:企业没钱了就不能发补贴,你们有胆量就去堵铁路。工人们被该副市长所激怒,当天下午就冲上了铁路。[51]而於2003年7、8月份发生在湖北省枣阳市化肥厂的罢工事件中,工人们被激怒的原因也是枣阳市政府领导对工人说过的两句话,一句是"饿死你们也活该",另一句是"你们只管去告,我黑白两道都有人"。[52]正是由於政府官员对工人诉求表现出的漠视甚至敌意,才激怒了工人并引发了所谓的"过激行为"。

工人的集体行动有时会引发"连锁效应",这也正是政府特别担忧的。"连锁效应"有时是区域性的,同一区域的其他企业的职工一旦听说某企业的工人通过集体行动解决了问题,便可能立即效仿,使集体行动成为越来越多人的一种选择。[53]例如,湖北省随州市在2003年9月2日一天内,三家破产企业 - 铁树纺织集团、油泵油嘴厂和汽车改装厂的退休工人和失业工人同时到市政府请愿,要求政府依照法律和政策安置受破产影响的职工。[54]"连锁效应"有时则在行业系统内发生,不同地区的同一行业系统的工人,受某地区同系统企业工人集体行动的影响,也采取集体行动争取权益。最为典型的是2002年3月大庆油田5万多下岗失业工人的集体行动对其他省市油田的影响,如2002年9月,四川石油管理局重庆川东石油钻探公司800多名买断工龄工人要求发放失业救济金,重新协定养老保险金缴纳标准,并要求协助买断工龄的年轻工人就业或重新上岗;[55] 2002年4月到7月,位於吉林省松原市的吉林油田5000多"提前退养"和"买断工龄"的下岗职工进行了为期100天的上访。当然,现在中国工人的集体行动大部分还是以企业为单位。


暂时解决工人们提出的问题可能并不困难,但如何才能使工人拿回他们被非法剥夺了的权利,如何保障和促进他们的就业权利,以及再就业后在新岗位上的权利不会被再次非法剥夺,这些才是要解决的根本问题。但是,由於现行制度限制了工人们的知情权、组织权和表达权等基本的社会权利,工人们虽然可以通过集体行动,迫使地方政府部门对他们的要求做出答复甚至采取一些暂时的应急措施,比如,给行动的参与者发放一些救济金、暂缓出售企业等,但是这些答复和措施毕竟是临时性、安抚性的,并非解决问题和维护社会稳定的根本出路。要想从根本上减少集体行动发展成剧烈的社会对抗的可能性,必须尽早将工人的集体行动纳入法律规范的轨道,使之建立在独立工人组织的基础上并能够合法化。

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[1]郑杭生:"前言",载于郑杭生主编《中国人民大学中国社会发展研究报告2002 - 弱势群体与社会支援》,摘自"人民网"(http://www.china.org.cn),2003年1月20日。

[2]鉴於对两类"弱势群体"权益的分析篇幅过长,我们将其分为两章。在本章中,主要分析城市工人的劳动权益问题。

[3]在1986年9月国务院颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》中,职工代表大会被赋予的五项职权包括:"听取和审议行政负责人的工作报告或有关重要问题的报告;审查同意或否决工资、奖金分配方案及重要规章制度;审议决定有关职工福利的重大事项;评议监督各级领导干部,提出奖励或任免建议;选举或推荐行政领导人"。

[4]西木:"买不断的工龄",《中国经济周刊》,2004年第2期。转自,"人民网",(http://www.people.com.cn)。

[5]原江苏省南通海安公路管理站在2002年下半年改为股份制的南通万达公路养护有限公司。改制依据的文件是江苏省交通厅2002年6月24日发布的《全省公路、航道机构事企分开的指导意见》。据该公司工人的公开信,工人们直到改制后的2003年6月才看到这个文件的全文。与改制有关的操作性文件是南通市公路处在2002年9月28日发到海安公路管理站的,但是原管理站的负责人事隔一个月才在全体职工大会上宣读,而在此前的10月18日,已经确定了股份制企业的发起人。见,南通万达养护公路有限公司广大职工:"看看我们的改制"(2003年7月15日),摘自"中路社区网",(http://www.chinahighway.com)。

[6]央视国际:"均华集团:改制引发矛盾","中央电视台经济频道",(http://www.cctv.com),2004年2月20日。

[7]关明:"是改制还是侵权? - 来自太原市塑胶四厂企改的调查","天讯线上"(http://www.grrb.com.cn),2001年8月24日。

[8]经过2000年的大幅度减员,吉林油田7万员工中有1.6万人"提前退养"或者"买断工龄"。裁员之后,在岗员工年均奖金比2000年翻番,达到5000元以上;而油田领导干部们的收入更是急速膨胀,2001年普通科级干部奖金超万,处级干部达到5万元以上,局级干部达到10万元以上,公司的副总经理和总经理的奖金竟达到30万元和50万元!相比之下,"提前退养"的员工每月只有800 至 900元的生活费;"买断工龄"的员工按30年工龄计算也仅拿到9万元。巨大的反差,激起被裁减员工的强烈不满,导致了从2002年4月份开始的和平请愿上访,为期长达100天。见,东北工言:"吉林省松原市石油工人上访100天的调查报告","人民春秋网"(http://maostudy.org),2003年5月15日,总第37期。

[9]石秀印:"下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求", "社会政策网"(http://www.social-policy.info)。2002年7月25日。

[10]陈尧:"劳动合同形同虚设,职工权益屡遭侵犯","天讯线上"(http://www.grrb.com.cn),2001年5月28日。

[11]"成都人民商场职工罢工,工人代表被抓","中国劳工通讯 - 行动号外第34期"(http://big5.china-labour.org.hk),2003年11月11日。

[12]《劳动法》的规定如下:第二十四条,经劳动合同当事人协商一致,劳动合同可以解除。第二十六条,有下列情形之一的,用人单位可以解除劳动合同,但是应当提前三十日以书面形式通知劳动者本人:(一)劳动者患病或者非因工负伤,医疗期满后,不能从事原工作也不能从事由用人单位另行安排的工作的;(二)劳动者不能胜任工作,经过培训或者调整工作岗位,仍不能胜任工作的;(三)劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化,致使原劳动合同无法履行,经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的。第二十七条,用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难,确需裁减人员的,应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况,听取工会或者职工的意见,经向劳动行政部门报告后,可以裁减人员。用人单位依据本条规定裁减人员,在六个月内录用人员的,应当优先录用被裁减的人员。

[13]此文件取自"中国武汉市武昌区招商引资网"(http://www.wuchanginvest.gov.cn),原件名称可能有异。

[14]原件名称不详。取自,"中国劳动网"(http://www.chinalabournet.com)2003年11月13日发布的一条消息,该消息名称为"河北省出台新办法规范富余人员劳动关系"。

[15]例如,《中华人民共和国民法通则》第四十四条第二款规定:"企业法人分立、合并,它的权利和义务由变更后的法人享有和承担"。《北京市劳动合同规定》第二十七条规定,用人单位发生合并或者分立等情况,原劳动合同继续有效,劳动合同由继承权利义务的用人单位继续履行。《浙江省劳动合同办法》第22条规定,用人单位经营方式发生变化,劳动合同应当继续履行。用人单位资产性质发生变化,变化后新成立的用人单位可以与劳动者协商变更劳动合同并应按照有关法律的规定支付相应的经济补偿金。《山东省劳动合同条例》第19条规定,用人单位资产性质或经营方式发生变化,其主体资格未改变的,劳动合同应当继续履行;主体资格改变的,变更后的用人单位可以与劳动者协商变更或者重新订立劳动合同,变更或者重新订立的劳动合同期限不得少於原劳动合同未履行的期限。

[16]例如,在江苏省景德镇市人民政府2000年6月发布的《景德镇市企业劳动用工管理办法(试行)》中规定:国有企业改制后未进入改制后企业的职工,区分不同情况解除劳动关系。(一)…(二)实行劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工可从以下两种安置办法中任选一种改变原身份,并与企业解除劳动劳动关系:(1)按本人12个月工资的标准,发给经济补偿金,并按规定享受失业保险;(2)一次性发放安置费,不再享受失业保险…发给职工的一次性安置费不高於全市职工上年平均工资的3倍(第十五条)。在安徽省经济贸易委员会2001年9月发布的《关於进一步加快我省中小企业改革发展的若干政策意见》中,规定:因企业改制与原企业解除劳动合同的职工,由企业按实际工龄,每满一年发给职工一个月工资标准的补偿金。因企业改制依法与原企业终止劳动合同的职工,按其每一年工龄给予本人一个月工资的标准发给补助费,但最多不超过12个月(第六条)。

[17]数字来源:劳动科学所"转型时期中国劳动关系问题研究"课题组(郭悦执笔):"转型时期中国劳动关系研究",2004年1月9日。转自,"北京大军经济观察研究中心网站"(http://www.dajun.com.cn)。

[18]数字来源:国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编《中国劳动统计年鉴(1999年)》,中国统计出版社1999年10月版,第13、551页。根据该年鉴的"主要统计指标解释","保险福利费用总额是指各单位在工资以外支付给职工和离、退休人员个人和用於集体的保险福利费用,包括:医疗卫生费、丧葬抚恤救济费、职工生活困难补助、退休费、交通费补贴等。

[19]数字来源:赵忆宁、刘心惠、钟立:"中国城市贫困人口分析",《了望新闻周刊》2002年4月8日,第15期。转自,"香港中文大学中国研究服务中心网站"(http://www.usc.cuhk.edu.hk)。此数位所指年份不详,根据文章发表时间估计,当在2000-2001年。

[20]数字来源:劳动科学所"转型时期中国劳动关系问题研究"课题组(郭悦执笔):"转型时期中国劳动关系研究",2004年1月9日。转自,"北京大军经济观察研究中心网站"(http://www.dajun.com.cn)。

[21]吴敬琏:"划拨国资前先补上社保欠账","新华网"(http://big5.xinhuanet.com),2003年2月26日。

[22]按照这个政策的定义,非主业资产指按照企业改革发展的要求和专业化分工原则,需要分离的辅业资产、后勤服务单位的资产以及与主业关联度不大的其他资产;闲置资产指闲置一年以上的企业资产;关闭破产企业的有效资产指政策性关闭破产企业中,符合国家产业政策、有一定获利能力,并用於抵偿职工安置等费用部分的资产。

[23] 2003年3月28日,"大洋网讯"报导,从1999年举办世博会以后,昆明的酒店价格持续走低。位於市中心区的一家四星级宾馆在2002年的营业收入只有4000万元左右,在支付了各种费用和贷款利息后,仅赢利数万元。云南省旅游局行业管理处处长认为,酒店价格偏低的首要原因是昆明酒店多了,供给大於需求。见,"盲目建设留恶果,昆明酒店打价格战","大洋网讯"(http://dailynews.dayoo.com)。2003年北京"萨斯"危机之后,据分析人士的保守估计,约有20%到30%的弱小和不规范的餐饮企业将因此出局。见,"本报调查:北京餐饮业面临大洗牌"(2003年5月26日),"北京现代商报网站"(http://www.bjbusiness.com.cn)。

[24]郑勇:"我国再就业配套政策全部出台",《工人日报》,2003年1月25日,第(1)版。

[25]数字来源:中共中央宣传部、劳动和社会保障部:"进一步做好下岗失业人员再就业工作宣传提纲"(2002年10月29日发布)。

[26]数字来源:劳动科学所"转型时期中国劳动关系问题研究"课题组(郭悦执笔):"转型时期中国劳动关系研究",2004年1月9日。转自,"北京大军经济观察研究中心网站"(http://www.dajun.com.cn)。

[27] 2004年3月,《北京日报》记者报导,据市人事局、市统计局等部门联合对2004年全市岗位需求的调查,招用年轻人是用人单位招聘的主要条件之一。其中,要求年龄在30岁以下的占七成,35岁以下的超过九成。见:杜鹃:"北京今年劳动力供需比1.7:1,约1/3无户籍要求",《北京日报》,2004年3月1日。

[28]中国私营企业研究课题组:"2002年中国私营企业调查报告",取自,"中华全国工商业联合会网站" (http://www.acfic.org.cn)。

[29]石秀印:"下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求", "社会政策网"(http://www.social-policy.info)。2002年7月25日。

[30]石秀印:"下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求", "社会政策网"(http://www.social-policy.info)。2002年7月25日。

[31]根据一项对青海省西宁地区3392名下岗工人的调查,有848人享受过优惠政策,占调查总人数的25%;享受工商登记、场地安排、税收减免、行政收费减免的人数各占2%;享受小额贷款的只有29人,不足1%;有67%的被调查者认为城镇再就业政策并不落实。见,青海省财政厅课题组:"青海省下岗职工再就业问题研究",2002年10月26日。转自,"国务院发展研究中心调查报告网"(http://report.drc.gov.cn)。

[32]数字来源:劳动和社会保障部、国家统计局:"2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报","国家统计局网站"(http://www.stats.gov.cn)。

[33]劳动科学所"转型时期中国劳动关系问题研究"课题组(郭悦执笔):"转型时期中国劳动关系研究",2004年1月9日。转自,"北京大军经济观察研究中心网站"(http://www.dajun.com.cn)。

[34]劳动科学所"转型时期中国劳动关系问题研究"课题组(郭悦执笔):"转型时期中国劳动关系研究",2004年1月9日。转自,"北京大军经济观察研究中心网站"(http://www.dajun.com.cn)。

[35]我们在2002年曾对某水泥厂的一起集体劳动争议做过调查分析。该水泥厂於1998年11月以低於资产估价一半的价格被转让给一家私营企业。在资产转让合同中,收购者同意接收全部在册职工,并为职工支付社会保险费用。但在企业转让之后,厂方并没有为一部分工人安排工作岗位,迫使他们"自动离职";对另外一部分工人则实施各种压迫手段,例如,安排原来从事质量检验的工人到锅炉车间铲煤;管理人员喝斥、打骂工人;任意延长工作时间但不支付加班工资等,使工人在不堪重荷之下被迫辞职。一年半后,该水泥厂在岗的300多名工人中,只有100多人是原水泥厂的职工。

[36] 2002年 4月1日,当某省政府获知上述水泥厂争议案中的200余名工人准备到省政府上访的消息后,召开省长办公会议。会议的一个议题是如何确保社会稳定。根据办公会议纪要的要求,省公安厅要协同有关部门做好说服教育工作,对上访工人中少数不听劝告、蓄意借机闹事分子要采取果断措施,坚决打击。

[37]东北工言:"吉林省松原市石油工人上访100天的调查报告","人民春秋网"(http://maostudy.org),2003年5月15日,总第37期。

[38] 2000年4月5日,中华人民共和国公安部颁布《公安机关处置群体性治安事件的规定》,将群体性治安事件定义为"聚众共同实施的违反国家法律法规规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为",包括"人数较多的非法集会游行示威;集会游行示威和上访中出现的严重扰乱公共秩序的行为;严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市;非法组织或邪教组织的聚集活动;聚众围攻冲击党政、司法机关和重要警卫目标;聚众堵塞交通、破坏交通安全和占据重要公共场所的行为等。"转自,付有志:"群体性治安事件的社会学涵义",《山东公安专科学校学报》,2000年第1期,第81-83页。

[39]江振昌:"欠薪问题与近期大陆工潮:集体行为观点",《中国大陆研究》,第43卷,2000年第9期,第81-101页。

[40]数字来源:李科明:"信访工作面临的新情况和新问题",《中国监察》,2001年11期,第42-43页。

[41]"2003:中国遭遇信访洪峰",新华社《了望东方周刊》,转自,"厦门日报网站",(http://www.csnn.com.cn),2003年12月9日。

[42]"2003:中国遭遇信访洪峰",新华社《了望东方周刊》,转自,"厦门日报网站",(http://www.csnn.com.cn),2003年12月9日。

[43]《中华人民共和国信访条例》(1995年)第一章第四条。

[44]《国务院信访条例》第二十六条规定:各级行政机关根据职责许可权和信访事项性质,按照下列方式办理信访事项:(1)对本机关依法应当或者有权做出处理决定的信访事项,应当直接办理;(2)对依法应当由上级行政机关做出处理决定的信访事项,应当及时报送上级行政机关;(3)对依法应当由其他行政机关做出处理决定的信访事项,应当及时转送、转交其他行政机关办理。

[45]在采取集体行动之前,工人们均曾试图通过正常的信访渠道提出他们的诉求,不过无一例外地没有得到解决。例如,从1998年起,辽阳市铁合金厂的工人就多方找市政府领导和有关部门反映该厂长期拖欠职工工资、福利待遇的问题,以及企业经济效益骤降背后的贪污腐败现象。为此,工人代表们还三次到北京上访。直到2001年11月该厂非法破产,工人们才发现多年来的反腐败、争权利,最终却砸了自己的饭碗。见,"铿锵玫瑰 - 记铁合金厂被捕工人代表家属","中国劳工通讯 - 电子报第20期"(http://big5.china-labour.org.hk),2003年1月9日。

[46]赵淩:"只有2问题通过上访解决中国信访制度走到关口" ,《南方周末》,转自,"网易"(http://news.163.com/2004w11/12726/2004w11_1099552920681.html),2004年11月4日。

[47]东北工言:"吉林省松原市石油工人上访100天的调查报告","人民春秋网"(http://maostudy.org),2003年5月15日,总第37期。

[48] Chen, Feng. 2000. "Subsistence crises, managerial corruption and labour protests in China". The China Journal. July: 41-63;江振昌:"欠薪问题与近期大陆工潮:集体行为观点",《中国大陆研究》,第43卷,2000年第9期,第81-101页。

[49]东北工言:"吉林省松原市石油工人上访100天的调查报告","人民春秋网" (http://maostudy.org),2003年5月15日,总第37期。

[50]"公司非法解除劳资关系成为四川工人抗争事件的焦点""中国劳工通讯"(http://gb.china-labour.org.hk/gate/gb/big5.china-labour.org.hk/public/contents/article?revision%5fid=4070&item%5fid=4069),2002年9月17日。

[51]"湖北随州上千工人堵铁路,员警搜查领头人","中国劳工通讯 - 电子报第20期"(http://big5.china-labour.org.hk),2003年1月9日。

[52]"湖北枣阳化肥厂职工罢工抗议","中国劳工通讯 - 行动号外第30期"(http://big5.china-labour.org.hk),2003年8月20日。

[53]范福明:"群体性拦车断路事件的特点和处置对策",《铁道部郑州公安管理干部学院学报》, 2001年第2期,第3-6页;雷鸣:"怎样正确对待群体性事件",《山东公安专科学校学报》,2001年第8期,第48-49页。

[54]工人行动快讯:"湖北随州一日内三家破产企业职工到市政府请愿","中国劳工通讯 - 行动号外第31期"(http://big5.china-labour.org.hk),2003年9月3日。

[55]中国劳工通讯新闻稿:"四川石油工人组织起来通过法律途径争取合法权利","中国劳工通讯 - 行动号外第9期"(http://big5.china-labour.org.hk),2002年9月17日。一名退休工人向《中国劳工通讯》表示,大庆石油管理局买断工龄职工2002年3月至6月连续3个多月的集体抗议行动,直接启发和鼓励了四川石油管理局买断工龄的工人。

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