第一章 2003-2004年中国职业安全卫生概况

进入21世纪,中国经济保持著持续的增长,与此同时,职业安全和卫生问题愈加严重。有专家称,中国正处於第五次安全事故的高发期,工伤事故不断,职业病频发,造成巨大的人身伤亡和劳动者部分或者全部丧失劳动能力。获得劳动保护的权利是中国劳动法律为劳动者所规定的一项基本权利,也是中国作为国际劳工组织成员国之一,在有关国际劳工公约中做出的承诺。本报告试图从劳动者这一基本权利的角度,对中国2003-2004年的职业安全和卫生状况作一次回顾。“中国劳工通讯”在此报告中持如下观点:

第一, 劳动者获得职业安全卫生方面的保障是法定的权利,是一项不容侵犯和质疑的权利;

第二, 报告期内,中国政府在加强职业安全卫生立法,加大职业安全卫生监察执法等方面作出了显著的努力,并取得了一定的成就;

第三, 报告期内,中国政府在职业安全卫生方面采取的一系列措施,包括,提升职业安全监察机构的地位、建立安全生产控制指标体系、推行安全生产许可证制度、推进官员问责制度、开展职业病伤害专项整治等等,并不足以抑制重大安全事故的发生和职业病的蔓延;

第四, 在地方政府公权与私营业主私利结盟的情况下,职业安全卫生法律、中央政府的指令、职业安全卫生监察执法系统等正与前者发生激烈的冲突;

第五, 忽视劳工的基本权益,拒绝职工参与对职业安全卫生的监督和管理,是安全事故不断,职业频发的最重要的原因之一。因此,防止和减少安全事故和职业病伤害的最有效的途经之一是动员工人与工人组织的集体参与。对此,政府在安全生产监督的制度上做出改革已是十分迫切的了。

本报告将由三部分构成。第一部分是对2003-2004年中国职业安全卫生状况的全面回顾,包括,中央政府安全监察机构和职业卫生监督机构发布的有关资料;中央政府颁布的法律规定与政策性档;安全生产监察机构的重大调整及相关的问题。第二部分将通过一个中央政府、地方政府和雇主之间在职业安全和卫生方面的互动模式,分析中国职业安全卫生方面的顽症。这一互动模式以整顿关闭地方小煤矿为例,但在讨论中,该模式同样适用於其他行业的职业安全卫生问题。第三部分从中国劳动者在职业安全卫生方面的权益入手,揭示劳动者在职业安全卫生与劳动条件的实际状况,进而提出“中国劳工通讯”的主张和建议。

本报告涉及法律规定、政策性档、政府安全生产监察机构主要领导人的讲话、安全事故与职业病例资料、调查报告、案例等,除在正文中特别标明之外,均来自中国网站、报刊和其他媒体。“中国劳工通讯”在此声明,对上述资讯可能出现的错误概不负责。

第一章 2003-2004年中国职业安全卫生概况

一、 报告期工矿企业安全事故回顾

2003年,全国共发生各类事故963976起,死亡136340人,与2002年相比,分别下降10.5%和1.9%。但是,发生在工矿企业的伤亡事故却“有所上升”。在工矿企业,共发生伤亡事故15597起,死亡17315人,同比分别上升10.2%和16.0%。在工矿企业共发生一次性死亡10人以上的特大事故和死亡30人以上的特别重大事故65起,死亡1540人。[1]这里需要指出的是,在2003年,由於“萨斯”病毒的传播,中国的大多数工矿企业停产或者半停产达一至两个月。如果将这个因素考虑进去,工矿企业的伤亡事故增加幅度可能会有所变化。2004年,全国共发生各类事故803571起,死亡136755人,与2003年相比,分别下降16.22%和0.23%。在工矿商贸企业,共发生各类事故14702起,死亡16497人,同比分别下降5.91%和4.78%。[2]不过,在这一年的10月20日和11月28日发生了两次罕见的特别重大的煤矿瓦斯爆炸事故, 分别造成166名和148名矿工的死亡。

来自国家安全生产监督管理局的资料显示了中国在安全生产方面的一些重要成就。在2004年1月14日全国煤矿安全生产电话会议上,国家安全生产监督管理局副局长提出,2003年全国煤矿安全生产呈现“六个下降”的特点,即:伤亡事故总量下降、重大事故下降、特大和特别重大事故下降、瓦斯事故下降、百万吨死亡率下降和乡镇煤矿事故下降。[3]在2004年1月17日全国安全生产电视电话会议上,国务院副总理黄菊称,2004年全国安全生产保持了总体稳定,事故发生起数和死亡人数分别比2003年有所下降。煤矿在产量增加2.5亿吨的基础上,实现了事故起数、死亡人数、特大事故起数和百万吨死亡率等“四个下降”,创造了历史最好水平。同时,黄菊承认,重特大事故仍没有得到有效的遏制。一次死亡30人以上的特别重大事故时有发生,死亡人数比去年上升了3.6%。还发生了两起死亡百人以上的特别重大事故。[4]与世界发达国家和不发达国家相比,中国煤矿的安全状况均有较大的差距。以煤矿百万吨死亡率为例,美国是0.03、波兰是0.23、南非是0.23、印度是0.5、俄罗斯是0.7;[5]而中国在2004年才下降到3.08。在中国一些边远地区,煤矿百万吨死亡率更远远高於全国平均水平,例如,2003年,贵州省铜仁地区的资料为53、毕节地区为28.2、黔东南州为23.8;贵州全省乡镇煤矿的资料为14.3、国有煤矿为4.89。[6]

这里要指出的是,上述引用的是官方的统计数位,在很多地区,特别在是交通与通讯不发达的边远地区,一些企业,特别是中、小私营企业隐瞒安全事故的现象十分普遍。而且,近年来,由於地方政府和部分企业主之间特殊的利益关系,也由於中国政府施行因重大事故而惩治相关官员的问责制度,地方政府怂恿,甚至帮助企业主隐瞒安全事故的现象更有所发展。因此,上述统计数字的可信性是十分有限的。

报告期内,各级煤矿安全监察机构加强了对各类煤矿的监察力度。例如,2004年1-5月,全国煤矿安全监察机构累计监察各类煤矿矿井16728处,监察覆盖率64.79%。其中,国有重点煤矿711处,监察覆盖率93.80%;国有地方煤矿1605处,监察覆盖率74.69%;乡镇煤矿14412处,监察覆盖率62.92%。在监察中,累计查处各类事故隐患144107条,隐患整改率92.17%,同比增加3.78个百分点。其中,以小煤矿为主的乡镇煤矿事故隐患的整改率达到了91.60%;同比增长了4.44个百分点。[7]在2004年煤炭市场需求持续增长,小煤矿产量大幅度提高的前提下,对小煤矿加大监察力度,取得了一定效果。根据国家安全生产监督管理局网站提供的资料,2003年,各类乡镇煤矿(包括,乡镇有证、乡镇无证) 、个体煤矿(包括个体有证、个体无证) 和非法的小煤矿发生死亡3人以上的重大、特大和特别重大事故达79件;2004年达65件,事故下降幅度为17.7%。

报告期内,工矿企业安全事故发生的频率是一个值得关注的问题。根据国家安全生产监督管理局对外公布的资料统计,从2003年5月13日安徽省淮北芦岭煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故到5月25日,在不到半个月的时间里,全国发生的大小煤矿事故多达62起,有5起属特大事故;而从5月1日到5月25日不足一个月的时间里,全国发生的煤矿事故数量累积达到了133起。[8]

要指出的是,国家安全生产监督部门在公布上述成就的同时,也表达了其对企业,特别是煤矿未来安全生产状况的担忧。2005年1月17日,国家安全生产监督管理局副局长在国务院新闻发布会上表示,煤矿安全投入欠帐巨大,仅国有煤矿在安全工程、装备和设施方面欠账就达500亿元左右。[9]而随著煤矿开采的扩展,“安全欠帐”对煤矿的威胁日趋严重。以煤炭产出大省山西为例,全省煤矿的“安全欠帐”高达138亿元。2004年全省共有各类煤矿3856座,其中年产9万吨以下的小煤矿约占矿井总数的三分之二,这些小煤矿生产力水平低、安全基础薄弱,安全投入的不足,是导致这类矿井安全事故频发的主要原因之一。[10]

二、 报告期工矿企业职业病与职业伤害回顾

2003年,卫生部共收到重大职业中毒事故报告46起,涉及人数639人,死亡61人。2003年发生的职业中毒有两个主要特点:一是中毒物质多为硫化氢、一氧化碳等窒息性气体,46起职业中毒事件中有20起为硫化氢等窒息性气体中毒,中毒人数178人,死亡34人;二是氯气中毒事故波及范围广,影响人数多,共发生的4起氯气中毒事故,涉及人数达260人。[11]

2003年,中国各类职业病新发病例减少。据卫生部统计,2003年,各类职业病新发病12511例,其中:尘肺8364例,慢性职业中毒882例,急性职业中毒504例,职业性眼、耳鼻喉疾病317例;职业病新病例比2002年减少15.6%。[12]而此前,从2000年到2002年,职业病新增病例增长率连续3年都超过10%。这里需要注意的是,按照卫生部2003年卫生监督抽检的结果,从事有毒有害作业人员在岗定期和离岗体检率分别为43.6%和31.6%。[13]如果按照这两个比例计算,职业病的新发病例应当在2.8万到4万之间。

2005年1月7日,卫生部公布了职业病防治工作的情况。根据报告显示,中国涉及有毒有害物质的企业超过1600万家,受到职业危害的人数超过2亿。[14]据来自2004年5月全国安全生产宣传教育工作会议的消息,中国实际接触有害作业的人数、职业病患者累积数、死亡人数和新发生病例,都是世界上最高的。每年约70万人患各种职业病(其中报告病例为1.3万人)。尘肺病患者每年大约增加1.2万例,2003年底累计达581377例(其中13977人已死亡)。此外全国还有60万左右的尘肺病疑似患者。由於劳动保护条件恶劣,从业人员接尘患病的时间越来越短,最短的只有两年左右。各类职业中毒越来越严重,中毒患者死亡率由以往的15%以下攀升到目前的20%以上。[15]

报告期内,中国媒体对一些发生在2002年的职业伤害和集体职业病例进行了跟踪报导,包括2002年发生的5起重大职业中毒案的处理结果 — 河北省白沟制造箱包的农民工苯中毒案、北京市天晔公司农民工苯中毒案、广东省东莞市安加鞋厂女工正己烷中毒案、山东省时风集团重大苯中毒案、温州市三洋盛凯鞋材加工厂慢性苯中毒案。

报告期内,媒体继续对发生的一些重大集体职业病例予以报导。2003年1月,媒体报导了河北省张家口市赤城县张家口铅锌集团矿工因粉尘污染身患矽肺病的不幸遭遇。2002年底,先后有21名在铅锌矿作工的农民工被省职业病防治院确诊患有不同程度的矽肺病。之后,在对其他有不良反应的矿工进行的体检中,又有检查出7名矽肺病患者。导致矿工矽肺病的直接原因是被国家法律明确禁止的干式风钻掘进作业方法。而记者在2002年底对该铅锌矿的采访中仍然发现,正在井下作业的40多名工人没有一人佩戴防护面具。他们告诉记者,集团没有发放防护面具,需要个人购买。[16]

2003年媒体报导的另一个集体职业病例来自贵州省。从1991年到2002年,贵州省湄潭县西河乡的157位农民工曾到福建省仙游县东湖石英厂打工,他们分别受雇於60多家小作坊,主要从事磨石英矿石、筛石英粉、包装、上车等工作。由於厂家没有采取有效的劳动保护和职业病防治措施,从2000年至2003年,这些人中有60人患病,18人死亡。在46位被确诊为尘肺病的患者中,一期患者18人、二期患者21人、三期患者7人。经检查,仙游县63个石英作坊粉尘含量超标,最严重的竟然超出国家规定标准的361倍![17]就此事件,国务院办公厅发布《关於福建省仙游县外来农民工患职业病事件的通报》,并在2003年下半年开展了乡镇企业、农村个体工商户的职业病危害专项整治。

2003年,媒体报导的第三个集体职业病例来自浙江省。在该省宁波市鄞州区,以蔺草为原料的编织品成为当地出口创汇的一个主要产业并吸引了大批来自贫困地区的农民工。在将蔺草加工成草席的过程中,工人们要进行一道俗称“拔草”的蔺草筛选工序。“拔草”时会产生大量的粉尘,使不少人患上尘肺病。根据鄞州区卫生局提供的数字,截至2003年2月底,在来自重庆市忠县的农民工中,已经确诊为蔺草尘肺病患者的共有48人,其中一期30人,二期18人,还有相当一部分人在确诊过程中。[18]根据宁波市卫生局2004年5月公布的一项调查显示,当地约9000名蔺草加工工人当中,患有尘肺病的有163人。

高温天气造成的中暑,在2003年因媒体的报导而成为一个社会关注的问题。《绍兴晚报》报导,2003年7月份,绍兴市区因高温引至30多人死亡,其中半数以上的人死於高温下持续作业,这些人大部分又为农民工。[19]记者在安徽省合肥市采访一些在高温下工作的农民工时发现,他们居住在建筑工地的工棚仿佛象一个巨大的烤炉;他们没有一个人拿到降温费甚至降温品;因为要加班,他们连晚间休息的也被剥夺;他们唯一的降温手段就是在工作时用自来水降温。[20]《浙江日报》记者也揭露,夏季正值建筑业及塑胶工艺品加工企业生产高峰期,不少企业因白天被拉闸限电而停产,此时农民工们却因居住条件太差,气温太高而难以安睡,他们在夜晚开工时疲劳上岗,体力不支,精神难以集中,有的甚至出现晕厥,导致工伤事故接连不断。[21]

自2002年年底中国各大媒体争相报导了“五金之乡永康每年千例断指”事件之后,职业伤残问题引起社会的广泛关注。尽管浙江省永康市市政府对冲压作业进行了专项整治活动,但一个地区的整顿治理并不能抑制全国范围内类似问题的重演。2003年9月30日,“人民网”报导,来自江苏省南京市有关部门的统计资料显示:仅1至8月,该市发生断指断臂的工伤事故已达近百起,因断指断臂到医院救治的患者已达3000例,其中,绝大部分患者系外来打工者。[22]2003年7月17日,《浙江日报》报导,在浙江省台州市手足外科治疗中心,短短的一个星期内,就有60多名手指伤残者前来该中心医治,其中27名住院者共被轧断手指31根。[23]2003年11月29日“央视国际”报导,自1月至11月20日,广东省东莞市清溪镇已发生工伤事故1081起,其中80%以上是机器造成的手外伤。受伤工人绝大多数出自当地数百家五金厂。[24]据南京市劳动行政部门与质量监督部门的分析,“断指断臂”安全事故频发的原因主要有:第一,部分手工作坊或企业机器设备陈旧、落后甚至老化;第二,管理方为员工提供的培训时间太短,员工仓促上岗;第三,管理方不顾员工身体承受能力,劳动强度过大,加班时间太长,致使员工疲劳上岗,最终导致在生产时因劳累过度,操作工序出现紊乱。[25]

2004年,职业中毒事件受到媒体的关注。来自农村的少女赵珊珊(17岁) 和王圆圆(18岁) 到江苏一家企业打工,被厂方安排使用三氯乙烯擦拭金属配件。赵珊珊因“中毒性或过敏性肝炎”、“过敏性皮炎”、“重症肝衰竭”等症状於2004年4月8日病死家中,王圆圆则一直住院治疗。据当地疾病控制中心对该企业包装车间其他39名工人的体检报告,2人肝功能异常,2人面颈部出现皮疹,死者、患者及其他个人的体检报告均符合三氯乙烯的中毒表现。某市医院一位医师告诉记者,从他接触的病例中,这两年因企业卫生环境不合格造成的中毒性肝炎患者逐渐增多。[26]

2004年,媒体继续对矽肺与尘肺病加以关注和报导。2004年4月3日媒体报导,河北省平泉县正金金矿自2000年以来先后先后有45名矿工患上矽肺病。不少人因为无钱被迫放弃住院治疗,有的靠借钱、卖粮买一些简单的药物吃。已有5人不治而亡,另有4人病危,而多数矿工本应得到的赔偿款,一直没有兑现。[27]2004年8月29日,《中国经营报》报导,广东省一项历时两年的宝石加工工人矽肺流行病学调查结果显示,在深圳、惠州、汕尾、东莞等地被调查的152家宝石加工厂中,共取粉尘监测点800多个,发现其中56%的检测点出现粉尘超标,其中最高的超过8倍;在接受调查的4591名工人中,有137人患矽肺,发病率为2.05%;而且被调查的工人说,调查人员进厂之前,厂方已经做了准备,让身体看起来健康的新员工去体检。[28]

从上述报导中我们可以清楚地看到,虽然中国有劳动法和其他较完备的关於安全生产、职业病防治的法令,但是,这些法律却得不到尊重和执行。而在工人方面,面对著会带来严重职业病,甚至会导致伤残、死亡的劳动环境;面对资方拒绝发放劳动防护用品这样明显的违法行为,他们也几乎是没有任何的抵制和反抗,有的只是顺从和听天由命。

三、 报告期内工矿企业特大安全事故和重大职业卫生事件的特点

总结报告期内发生在工矿企业的安全事故和职业病例,我们发现以下特点:

特点一:安全事故和职业病与工矿企业所有制属性的关系逐渐减弱。安全事故与职业病例的增长的确与中国非公有制企业的发展同步。十余年来发展起来的私营中小企业普遍存在投资规模小、安全投入不足、设备老化、生产厂房破旧、工艺落后等问题。根据农业部乡镇企业局2003年5月21日发表的调查报告,在全国乡镇工业的38个行业中,有33个行业存在不同程度的职业病危害。职业病危害比较严重的是采矿、冶金、建材、化工、金属制品、医药、橡塑、机械、纺织、皮革、食品、家俱、造纸、印刷、工艺美术等15个行业;有6533个职业(或工种)涉及有毒有害物质。全国乡镇工业中有500多万家企业存在不同程度的职业病危害,占乡镇工业企业总数的80%;接触粉尘、毒物和杂讯等有毒有害作业的职工2515万人,占乡镇工业企业职工总数的32.80%,占全国乡镇企业职工总数的18.93%;乡镇工业企业可能导致的职业病有尘肺、职业性放射性疾病、职业中毒、物理因素所致职业病、生物因素所致职业病、职业性眼病、职业性耳鼻喉口腔疾病、职业性肿瘤、其他职业病等10大类,共773种。[29]中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制所首席科学家何风生院士介绍,在一些小型私营企业中,重大恶性职业中毒事故时有发生,出现了过去罕见的职业病,如急性二氯乙烷中毒性脑病、慢性正己烷中毒性神经病、三氯乙烯所致剥脱性皮炎、急性一甲胺中毒性肺水肿、亚急性二甲基甲?胺中毒性肝病等。[30]中央政府也认为,近年来全国伤亡事故主要集中在非公有制小企业,这部分小企业每年的事故和死亡人数都占全国事故起数和死亡总数的70%左右。[31]

但是,以企业所有制的属性定义中国安全事故和职业病例,并由此得出公有制企业的情况好於非公有制企业的结论未免牵强。如表1.1所示,报告期内,特大和特别重大事故在国有企业也频繁发生,且一次性死亡人数巨大。


表1.1 2003-2004年中国国有工矿企业特大和特别重大事故

2003年
1月23日河南省焦作煤炭集团朱村煤矿发生瓦斯突出事故,18人死亡。
2月24日贵州省水城矿务局木冲沟煤矿发生瓦斯爆炸事故,18人受伤, 39人死亡。
3月20日贵州省林东矿务局贵阳煤矿发生透水事故,13人死亡。
5月17日安徽省淮北矿业集团芦岭煤矿发生特大瓦斯爆炸事故, 86人死亡名,28人受伤。
5月21日云南丽江地区华坪县基佐煤矿发生瓦斯爆炸事故,24人死亡。
7月4日内蒙古呼伦贝尔牙克石煤矿发生瓦斯爆炸事故,6人受伤,22人死亡。
7月26日江西省吉安市吉水县石莲煤矿发生透水事故,12人死亡。
8月11日山西省大同市杏儿沟煤矿发生瓦斯爆炸事故。43人死亡。
8月14日山西省阳泉煤业集团公司三矿裕公井发生瓦斯爆炸事故, 28人死亡。
8月19日湖南省资兴煤业集团祥和煤业有限公司发生瓦斯爆炸事故,10人死亡,1人受伤。
9月2日河南省洛阳市伊川县奋进煤矿黄村分井发生透水事故,16人死亡。
9月10日重庆市秀山县涌洞乡川河煤矿发生透水事故,18人死亡。
9月11日陕西省韩城矿务局桑树坪矿发生透水事故,15人死亡。
10月17日重庆市天府矿务局三汇一矿发生煤与瓦斯突出事故,10人死亡,12人受伤。
11月14日江西省丰城矿务局建新煤矿发生瓦斯爆炸事故,51人死亡,5人受伤。
12月23日重庆开县西南油气田分公司川东北气矿罗家16H井发生天然气井喷事故,243人死亡。
2004年
1月30日辽宁省抚顺矿业集团公司西露天矿坑下平峒采空区发生大面积垮落,15人死亡。
4月30日山西临汾地区隰县梁家河煤矿发生瓦斯爆炸事故,36人死亡,13人受伤。
5月12日河南省安阳市安彩工业园区安彩集团信谊公司建筑工地发生上料架倾倒事故,造成21人死亡,9人受伤。
5月13日黑龙江省七台河市新兴区七台河(精煤)集团新兴煤矿发生瓦斯爆炸事故,12人死亡。
6月6日北京市京煤集团大安山煤矿发生巷道坍塌,10人死亡。
6月15日陕西省黄陵矿业公司一号煤矿发生瓦斯爆炸,16人死亡,7人下落不明。
7月19日山西省朔州市怀仁县芦子沟煤矿发生瓦斯爆炸事故,12人死亡。
9月23日河北省邯郸市新兴铸管有限责任公司发生煤气爆炸事故,13人死亡。
10月20日重庆市松藻矿务局逢春矿发生煤与瓦斯突出事故,13人死亡。
10月20日河南省郑州矿务局大平矿发生瓦斯爆炸事故,148人死亡。
11月28日陕西省铜川矿务局陈家山煤矿发生瓦斯爆炸事故,166人死亡,41人受伤。

特点二:官员问责制度逐渐完善但对抑制事故的发生尚未发挥作用。2003年春季中国爆发“非典”疫情,北京市市长和国家卫生部部长因处理疫情不力而被免职。这使中国推行的官员问责制度涉及到地方行政大员和国务院部委的高官,并使这一制度成为媒体和社会公众的关注点。2003年,在各类工矿企业职业安全事故发生之后,除了对事故责任人的惩处之外,对涉案官员和政府相关部门主管官员的处罚变得愈加严厉。据山东省安全监督管理局局长介绍,自2002年11月1日《安全生产法》实施到2003年底,山东省已有2953人因工矿商贸企业事故受到处理。其中包括,党政机关县处级领导干部10人、一般干部78人。在受处理的责任人中,受党纪处分的213人,其中,撤销党内职务的6人、开除党籍的3人;受行政处分的1456人;受经济处罚的1129人;被追究刑事责任的63人。2003年,在安徽省政府对各类生产安全事故,特别是重特大责任事故的查处中,有6名地厅级、19名县(处)级、138名科级党政干部受到行政处分,9人被追究刑事责任。[32]从2001年1月至2004年9月,山西省处理一次死亡3人以上重特大煤矿事故有关责任人770人,69名副县级以上干部受到党纪处分、行政处分。[33]

然而,如此严厉的举措并未杜绝重特大事故的发生。从2002年初到2003年8月,江西省共处分副科级以上地方党政干部41人,处分煤矿企业矿级以上干部61人。[34]然而,仅2003年下半年,江西省就连续发生3起死亡10人以上的煤矿安全事故,包括,造成51人死亡的丰城矿务局建新煤矿“11.14”特大瓦斯爆炸事故、造成12人死亡的吉水县石莲煤矿“7.26”透水事故和造成10人死亡的乐平矿务局东方红煤矿“9.21”跑车事故。据河北省煤矿安全监察局统计,截至2003年底,河北省共有484名煤矿事故的责任人受到处分,其中由煤矿监察部门建议追究刑事责任的24人,建议党纪处分的10人,受到行政处分的448人,受到行政处罚的2人。[35]但是,从2004年1月起5月,河北省发生的煤矿事故多达13起。[36]

要指出的是,随著官员问责制度的执行,地方政府对这个制度的消极抵制也在加强。其主要的,也是较隐蔽的抵制方式是将有关官员的撤职处分变成事实上的平级调动,即某一官员在因重大事故而被撤职一段时间后,又在另一地区担任同级别职务,甚至从事同样的工作。这种消极的抵制也是地方政府官员的一种互相保护的方法,它使官员问责制的威慑力大为减弱。

特点三:安全事故和职业病例的发生与地方社会经济发展程度之间的关系更加复杂化。随著中国经济的发展,区域之间社会发展程度呈现明显的差异。在东南沿海开放城市近年来出现的一些职业病例,说明了职业病例与经济发展之间的联系。据广东省职业病防治院院长向记者介绍,随著广东省制造业重点的转移,职业病也呈现出新的态势。上个世纪90年代以前,广东省职业病的70%为重金属中毒,1989年时,有机溶剂中毒占职业疾病的比例只有2.5%;到2001年,这一比例已经上升到80%。同时,伴随著工业生产的高速发展,新职业病种类也在迅速增加,2001年一年内新发现了11种职业病,2002年又增加了2种。职业中毒的行业也在扩展,电子、五金电镀、制鞋、印刷、宝石加工等行业都发现了职业病,连以前较少发生职业病的制衣业也因为化学染剂等的使用而开始出现职业病。[37]经济发达地区职业病的增加说明,经济的发展并没有,也不会自动地带来社会文化及医疗保健事业的发展,在缺少法制,缺少政府对资本的监督,缺少工人参与的情况下,就不会有真正的现代工业文明。

在那些经济不发达的地区,职业安全卫生状况则呈现出不同的特点。对国家安全监督管理局发布的事故资讯加以分析,可以发现,与特别重大和特大事故发生频率较高的山西、河南、河北、湖南等省份相比,在贵州、云南等边远不发达的省份,2003年间死亡3-9人的重大事故,特别是煤矿安全事故发生的频率较高,例如,云南省红河州10起、曲靖市14起;贵州省毕节地区27起、遵义市16起、黔西南州10 起、黔南布州10 起;湖南省娄底市11起。这种情况可能与这些地区普遍存在的小煤矿和恶劣的劳动条件有关。

特点四:安全事故和职业病例的发生与地方政府财政需求之间的关系逐渐加强,报告期内,两者之间的密切关系愈加显露。据说在中国税费改革前,乡镇一级政府就存在著严重的财政收支缺口。有关材料显示,在中国3000多个县市中,财政长期呈现赤字的县市已超过50%,有1080个县发不出工资来,约有50 - 60%的乡(镇)入不敷出;而且赤字时间长,乡镇财政收支缺口大多有7、8年的历史,严重的地区已经超过了10年。[38]发展地方经济,缓解财政紧张局面,维持政府庞大的行政开支等迫使地方政府不得不“广开财路”,在支援地方私营企业发展的同时,对企业的非法经营和违章操作持放任的态度。

近年来发生特大事故和集体职业病例的企业,有不少是当地政府的财政支柱或者主要财政来源。例如,2003年5月20日发生特大瓦斯爆炸事故的山西省临汾市安泽县永泰煤矿,是在没有办理建矿审批、采矿登记、设计审查等手续的情况下,由县政府协调建设的煤矿,建设过程中,又被县委、县政府列为“新的经济增长点和生命工程”,其建成投产是2003年“党政主要工作目标”。[39]2004年第一季度,辽宁省葫芦岛市钼产品出口创汇4000余万美元,坐落在钼矿山开采基地的葫芦岛市连山区钢屯镇,被誉为“辽西首富”、“亿元乡镇”,2003年该镇各类企业共上交税金7000万元,而该镇矽肺病患者达300人之多。[40]被媒体贬为“工伤之乡”的浙江省金华地区永康市,号称“中国五金生产基地”,五金工业产值占全市工业总产值的90%以上,该市上万家五金机械企业,生产7大类2万多种产品,其中的1200余种出口创汇。[41]在造成160多名尘肺病患者的宁波市,蔺草编织品是出口创汇的主导农产品之一,年创汇9000万美元,出口量占全国八成以上。[42]造成28名矽肺病患者的河北省张家口铅锌集团是赤城县县属的大型矿产企业,每年向县财政上缴的利税达700多万元,占到全县财政收入的四分之一。[43]

那些事故频发的中小私营企业也为当地政府缓解了就业压力。据中国劳动力市场讯息网监测中心2004年5月报告,改革开放以来,中国从农业部门转移出来的2.3亿劳动力,绝大多数在民营企业就业;工业部门新增加的8000万从业人员中,有75%在民营企业;在1.63亿工业部门的就业人员中,有1.2亿人在民营企业就业。[44]据原国家经济贸易委员会的统计,截至2001年底,在中国153723个矿业企业中,有14.5万个小矿;中国390余座矿业城镇的国内生产总值已达3万亿元,吸纳人口3.1亿。[45]

特点五:治理整顿对职业安全卫生事件的抑制效果不佳。在问责制度的巨大压力下,特重大安全事故和集体职业病例的发生往往给当地党政领导带来巨大的恐慌,於是,在事件发生后,各地政府总是要对辖区内有关行业进行全面的停产整顿和针对事件的专项整治。停产整顿与专项治理的物件范围则视事件的后果大小和发生的频率而定,可以涉及全乡镇、全县、全省甚至全国。但是,这类措施对抑制事件的再次发生所能发挥的功效有限。本报告将在以下章节中对此类措施的效果作进一步讨论,在此,仅以2003年在山西省发生的重特大煤矿事故和整治措施为例,为上述结论提供一个佐证。

表1.2 2003年山西省煤矿事故与整治措施

事故时间与地点事故类型整改措施
2月16日,吕梁地区离石市王文庄煤矿特大山西省政府要求,对经检查不合格的乡镇煤矿必须责令其停产整顿整,顿后仍不合格的要坚决予以关闭。
2月22日,吕梁地区交城县五七煤矿二坑特大未见报道
3月22日,吕梁地区孝义市孟南庄煤矿特别重大山西省政府要求吕梁地区所有煤矿从3月23日起停产整顿。
4月17日,临汾市古县江水坪煤矿特大临汾市政府要求,古县所有煤矿立即停产整顿。
5月20日,临汾地区安泽县永泰煤矿特大临汾市的所有国营煤矿、乡镇煤矿停产整顿。
8月11日,大同市杏儿沟煤矿特别重大大同市政府宣布全市所有煤矿停产整顿。
8月14日,阳泉煤业集团公司三矿裕公井特大未见报道
8月18日,晋中市左权县河南村村办煤矿特大山西省政府决定全省除四大国有煤业集团外,其他煤矿从8月19日零时起一律停产整顿一周。

从上表可以看出,停产整顿与专项治理并非良策。在2月16日发生吕梁地区王文庄煤矿特大事故之后,山西省政府所要求的是:对经检查不合格的乡镇煤矿必须责令其停产整顿。但是,时隔5天,2月22日,在同一地区的五七煤矿再次发生特大事故,而在这次事故之后的一个月,同一地区的孟南庄煤矿再次发生特别重大事故。4月17日江水坪煤矿发生特大事故后,临汾市政府要求的是古县所有煤矿立即停产整顿。但是,这一措施并没有抑制住在5月20日处在同一地区的永泰煤矿发生特大事故,在这次事故后,临汾市政府不得不把停产整顿的范围扩大到所有国有营煤矿和乡镇煤矿。在8月份短短一周之内,山西省连续发生2起特大事故,1起特别重大事故,各级地方政府采取的停产整顿措施与前述并无差异。在8月11日杏儿沟煤矿特别重大事故发生后,停产整顿的范围还仅限於大同市,只是在14、18日两起特大事故连续发生后,才迫使山西省政府作出全省除四大国有煤业集团外,其他煤矿一律停产整顿一周的决定。这里应当指出的是,第一,地方政府对这类措施的使用一直持非常谨慎的态度,从上表中可以看到,停产整顿的措施总是尽可能地被限制在一定的范围内,只有当事故发生频率过高,社会影响巨大的时候,政府才会启动辖区内全面停产的措施。第二,因停产造成的煤炭供应紧张,会进一步刺激企业的生产和超产的欲望,於是,增加了事故发生的几率,使整顿措施前功尽弃。

此外,对上个世纪90年代末至今的安全生产事故和职业病例进行分析,可以发现,农民工已经成为这些事故和职业病的受害者主体,他们中间,多数人只有不长的打工经历。这种情况说明,一方面,中国的工人阶级正在大规模的更新,这种构成的变化向中国传统的安全生产管理和职业病防治体系提出了的挑战,此前,这个体系是建立在那些经过严格的职业安全卫生培训、有医疗和工伤保险、有城市户口的固定工的基础上的。另一方面,这种状况说明,新型的工人刚刚离开家乡,刚刚脱离了过去的社会关系网路和过去的生活与文化习惯,处在孤立无助的境地,面对唯利是图的雇主和视其为“外地人”的地方政府,他们特别容易受到伤害。

四、 报告期内重要的职业安全卫生法律与政策

在中国近年来各种重大安全事故和职业病例不断出现的背景下,中央政府加强了对职业安全卫生法律的立法力度。以下是全国人民代表大会常务委员会、国务院和有关部委在2002年至2004年间颁布、实施的主要法律、行政规章和政策性档。

表1.3 主要法律、行政规章和政策性档

法律
中华人民共和国职业病防治法2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过,2002年5月1日起施行
中华人民共和国安全生产法2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过,2002年11月1日起施行
国务院行政规章
危险化学品安全管理条例2002年1月9日国务院第52次常务会议通过,2002年3月15日起施行
使用有毒物品作业场所劳动保护条例2002年5月12日国务院颁布,即日施行
建设工程安全生产管理条例2003年11月12日国务院第28次常务会议通过,2004年2月1日起施行
安全生产许可证条例2004年1月7日国务院第34次常务会议通过,2004年1月13日颁布,即日施行
国家安全生产监督管理局行政规章
安全生产违法行为行政处罚办法国家安全生产监督管理局2003年5月19日颁布,2003年7月1日起施行
煤矿安全生产基本条件规定2003年7月2日国家安全生产监督管理局局务会议审议通过,2003年8月1日起施行
煤矿企业安全生产许可证实施办法2004年4月19日国家安全生产监督管理局局务会议审议通过,2004年5月17日施行
非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法2004年4月19日国家安全生产监督管理局局务会议审议通过,2004年5月17日施行
危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法2004年4月19日国家安全生产监督管理局局务会议审议通过,2004年5月17日施行
烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法2004年4月19日国家安全生产监督管理局务会议审议通过,2004年5月17日施行
卫生部行政规章
建设项目职业病危害分类管理办法2002年3月15日卫生部部务会讨论通过,2002年5月1日起施行
国家职业卫生标准管理办法同上
职业健康监护管理办法同上
职业病诊断与鉴定管理办法同上
职业病危害事故调查处理办法同上
职业病危害因素分类目录同上
国务院档
关於继续深化煤矿安全专项整治工作的意见》(安委办字[2003]4号)国务院安全生产委员会办公室、国家煤矿安全监察局2003年3月18日发布
关於进一步加强安全生产工作的紧急通知(国办发明电[2003]3号)国务院办公厅2003年3月26日发布
关於进一步加强煤矿安全生产工作的通知》(国办发58号)国务院办公厅2003年6月20日发布
关於深化安全生产专项整治工作的通知》(国办发60号)国务院办公厅2003年6月22日发布
关於切实加强煤矿安全生产工作,坚决遏制重特大事故发生的紧急通知》(国办明电36号)国务院办公厅2003年8月16日发布
关於进一步加强安全生产工作的决定国务院2004年1月9日发布

法律、行政规章和政策性档的主要内容

(一)《中华人民共和国职业病防治法》

《中华人民共和国职业病防治法》是中国第一部全面规范职业病防治活动的法律,共7章79条,由:总则、前期预防、劳动过程中的防护与管理、职业病诊断与职业病病人保障、监督检查、法律责任、附则等部分组成。《职业病防治法》确定了“预防为主、防治结合”的方针,该法规定的工作场所职业卫生要求、职业病危害专案申报制度、建设专案的职业病预评价制度、“三同时”(与主体工程同时设计,同时施工,同时投入生产和使用)审查制度等都体现了这一方针。《职业病防治法》对用人单位在劳动过程中的职业病防治责任作出了多达17条的规定,包括,必须采用有效的职业病防护设施并为劳动者提供职业病防护用品;公布有关职业病防治的资讯;在产生严重职业病危害的作业岗位设置警示标识;实施由专人负责的职业病危害因素日常监测;在与劳动者订立的劳动合同中,告知工作过程中可能产生的职业病危害及其后果;对从事接触职业病危害的作业的劳动者给予上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查;为劳动者建立职业健康监护档案等等。结合职业病防治的要求,《职业病防治法》将分散在各部法律中有关劳动者的权利作了归纳性的规定,这些权利包括:(1)获得职业卫生教育、培训的权利;(2)获得职业健康检查、职业病诊疗、康复等职业病防治服务的权利;(3)了解工作场所产生或者可能产生的职业病危害因素、危害后果和应当采取的职业病防护措施的权利;(4)要求用人单位提供符合防治职业病要求的职业病防护设施和个人使用的职业病防护用品,改善工作条件的权利;(5)对违反职业病防治法律、法规以及危及生命健康的行为提出批评、检举和控告的权利;(6)拒绝违章指挥和强令进行没有职业病防护措施的作业的权利;(7)参与用人单位职业卫生工作的民主管理,对职业病防治工作提出意见和建议的权利。此外,《职业病防治法》还对职业病的诊断与鉴定制度;职业卫生监督制度和违法该法的法律责任作出了规定。

(二)《中华人民共和国安全生产法》

《中华人民共和国安全生产法》共7章97条,由总则、生产经营单位的安全生产保障、从业人员的权利和义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任和附则等部分组成。《安全生产法》确定了“安全第一、预防为主”的安全生产管理方针,并根据这一方针,建立了生产经营单位安全保障制度、从业人员安全生产权利义务制度、安全生产的监督管理制度、生产安全事故的应急救援和调查处理制度以及安全生产的法律责任制度。在《安全生产法》中,有关生产经营单位在安全保障中的义务和生产经营单位的负责人与管理人员的责任条款多达28条。该法确定了生产经营单位主要负责人的6项责任,即:建立、健全本单位安全生产责任制;组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程;保证本单位安全生产投入的有效实施;督促、检查本单位的安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患;组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案和及时、如实报告生产安全事故。《安全生产法》在对生产经营单位在安全保障中的义务规定中,尤其强调的是:应当具备安全生产条件所必需的资金投入;对从业人员和特种作业人员进行安全生产教育和培训;新建、改建、扩建工程项目的安全设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用;向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施;为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品;依法参加工伤社会保险等。在对从业人员的权利义务方面,《安全生产法》规定了从业人员的6项权利,即:了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施和事故应急措施的权利;对本单位的安全生产工作提出建议的权利;对本单位安全生产管理工作中存在的问题提出批评、检举、控告的权利;拒绝违章作业指挥和强令冒险作业的权利;发现直接危及人身安全的紧急情况时,停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所的权利;因生产安全事故受到损害后,向本单位提出要求赔偿的权利。《安全生产法》明确了政府、生产经营单位、从业人员和仲介机构可能发生的38种违法行为并规定了13种处罚方式,包括行政处罚、经济处罚和刑事处罚。

(三)《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》

《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》共8章71条,包括,总则、作业场所的预防措施、劳动过程的防护、职业健康监护、劳动者的权利与义务、监督管理、罚则和附则。该条例在《职业病防治法》有关劳动者基本权利规定的基础上,对从事使用有毒物品作业的劳动者的权利作了具体的规定。根据该条例,在从事使用有毒物品作业之前,劳动者有权从用人单位获得有关作业场所使用的有毒物品的资料,了解工作场所产生或者可能产生的职业中毒危害因素、危害后果和应当采取的职业中毒危害防护措施。在作业之中,劳动者有权在存在威胁生命安全或者身体健康危险的情况下,通知用人单位并从使用有毒物品造成的危险现场撤离;有权要求用人单位提供防护设施和防护用品;有权对违反职业病防治法律、法规,危及生命、健康的行为提出批评、检举和控告;有权拒绝违章指挥和强令进行没有职业中毒危害防护措施的作业;有权对用人单位的职业病防治工作提出意见和建议;有权查阅、复印其本人职业健康监护档案。在离开用人单位时,劳动者有权索取本人健康监护档案复印件。此外,劳动者有权获得职业卫生教育和培训;有权获得职业健康检查、职业病诊疗、康复等职业病防治服务。患职业病的劳动者有权按照国家有关工伤保险的规定,享受工伤保险待遇;有权向用人单位提出赔偿要求。《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》对用人单位违反该条例的32种行为规定了给予警告,责令限期改正;责令停止使用有毒物品作业;罚款;提请政府责令停建或予以关闭;予以取缔;没收经营所得;追究刑事责任等处罚方式,其中,以罚款为主要方式,罚款额从5000元到50万元(不包括对擅自从事使用有毒物品作业的用人单位,处经营所得3倍以上5倍以下的罚款)。

(四)《安全生产违法行为行政处罚办法》

《安全生产违法行为行政处罚办法》共6章78条,由总则;行政处罚的种类、管辖;行政处罚的程式;行政处罚的适用;行政处罚的执行和备案;附则等部分组成。该处罚办法主要的法律依据和处罚权来自于《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》等有关的法律和行政规章。鉴於这些法律、行政规章对安全生产违法行为的处罚规定比较分散,立法者对这些行政处罚规定作了概括。[46]该办法为各级安全管理部门行政执法和实施监督管理提供了重要的依据。在该办法规定的处罚方式中包括,给予警告、罚款、没收违法所得、责令整改、责令限期改正、责令停止违法行为、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、拘留、关闭、吊销有关证照等。与以前有关法律规定的罚则所不同是,这部行政规章规定,在对违法的生产经营单位进行处罚的同时,要对违法生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人、仲介机构的主管人员和其他直接责任人员给予警告、给予撤职处分和处以罚款。

(五)《安全生产许可证条例》

《安全生产许可证条例》共24条。按照该条例的规定,矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材等生产企业在生产经营之前,应当依照规定向安全生产许可证颁发管理机关申请领取安全生产许可证,并提供该条例规定的相关档、资料。未取得安全生产许可证的企业,不得从事生产经营活动。该条例对企业获得安全生产许可证规定了13个条件:建立、健全安全生产责任制,制定完备的安全生产规章制度和操作规程;安全投入符合安全生产要求;设置安全生产管理机构,配备专职安全生产管理人员;主要负责人和安全生产管理人员经考核合格;特种作业人员经有关业务主管部门考核合格,取得特种作业操作资格证书;从业人员经安全生产教育和培训合格;依法参加工伤保险,为从业人员缴纳保险费;厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求;有职业危害防治措施,并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品;依法进行安全评价;有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案;有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员,配备必要的应急救援器材、设备以及法律、法规规定的其他条件。该条例还对未取得安全生产许可证擅自进行生产;安全生产许可证有效期满未办理延期手续,继续进行生产;转让安全生产许可证和冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证的行为,规定了处罚。根据该条例的规定,国家安全生产监督管理局在2004年颁布了《煤矿企业安全生产许可证实施办法》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》、《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》和《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》。

(六)《职业健康监护管理办法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》

由中华人民共和国卫生部颁布的《职业健康监护管理办法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》是《中华人民共和国职业病防治法》的配套规章。《职业健康监护管理办法》共25条。所称职业健康监护主要包括职业健康检查、职业健康监护档案管理等内容。该办法要求用人单位组织从事接触职业病危害作业的劳动者进行职业健康检查,包括,上岗前、在岗期间、离岗时和应急的健康检查;并且要及时将职业健康检查结果如实告知劳动者。该办法还要求用人单位为劳动者建立职业健康监护档案,并按规定妥善保存档案。这种档案是劳动者健康变化与职业病危害因素关系的客观记录,是职业病诊断鉴定的重要依据之一,也是法院审理健康权益案件的物证。该办法规定,劳动者有权查阅、复印其本人职业健康监护档案。当离开用人单位时,劳动者有权索取本人健康监护档案复印件;用人单位应当如实、无偿提供。为保证卫生行政部门、用人单位和劳动者及时了解职业健康检查结果,该办法还对从事职业健康检查的机构告知和报告职业健康检查结果的时限作出了规定。《职业病诊断与鉴定管理办法》共7章41条,由总则、诊断机构、诊断、鉴定、监督管理、罚则、附则等部分组成。该办法确定了职业病的诊断与鉴定工作应当遵循的“科学、公正、公开、公平、及时和便民”的原则。为体现上述原则,该办法允许劳动者选择用人单位所在地或本人居住地的职业病诊断机构进行诊断;要求职业病诊断机构“对不能确诊的疑似职业病病人,可以经必要的医学检查或者住院观察后,再做出诊断”;当“没有证据否定职业病危害因素与病人临床表现之间的必然联系的,在排除其他致病因素后,应当诊断为职业病。”按照该办法的规定,如果劳动者对诊断结论有异议,可以在30日内到市级卫生行政部门申请职业病诊断鉴定,鉴定后仍有异议的,可以在15日内到省级卫生行政部门申请再鉴定。省级职业病诊断鉴定委员会的鉴定为最终鉴定。

(七)《关於进一步加强安全生产工作的决定》

2004年1月9日,国务院发布《关於进一步加强安全生产工作的决定》。据说,这是一个指导新时期安全生产工作的纲领性档。[47]在这个档中,国务院提出了“进一步强化政府对安全生产工作的领导”的指导思想,并分阶段设立了安全生产工作的“奋斗目标”,即,到2007年,安全生产状况稳定好转;到2010年,安全生产状况明显好转;到2020年,安全生产状况实现根本性好转。为实现上述目标,国务院提出,在加强产业政策引导的同时,加大政府对安全生产的投入;深化安全生产专项整治;健全完善安全生产法制;建立生产安全应急救援体系;加强安全生产科技和技术开发等。在这个档中,国务院将生产经营单位视为安全生产的主体,提出,要进一步明确生产经营单位的安全生产责任;要制定和颁布重点行业、领域安全生产技术规范和安全生产质量工作标准。为保证安全生产所需资金投入,国务院提出,在条件成熟后,逐步建立对高危行业生产企业提取安全费用制度。同时,为建立企业负责人自觉保障安全投入,努力减少事故的机制,国务院提出要加大生产经营单位对伤亡事故的经济赔偿,进一步提高企业生产安全事故伤亡的赔偿标准。为加强对安全生产的监督管理,在加强现有安全监察制度的基础上,国务院建立了全国和分省(区、市)的安全生产控制指标体系、安全生产行政许可制度和企业安全生产风险抵押金制度。国务院还提出,地方各级政府要建立健全领导干部安全生产责任制,把安全生产作为干部政绩考核的重要内容;要对政府分管安全生产工作的领导干部进行培训;要对存在失职、渎职行为,或对事故发生负有领导责任的地方政府、企业领导人严格追究责任。

五、报告期内政府职业安全卫生监察机构的变动与存在问题

2003年春季,中央政府换届,和过去比较,新一届政府对日趋严重的职业安全卫生更为重视。国家安全生产监督管理局局长在2003年9月的一次讲话中提及,新一届政府成立以后,先后4次召开国务院常务会议,研究安全生产工作,副总理黄菊先后7次听取汇报,国务院办公厅先后下发了4个关於加强安全生产工作的通知。从中共十六大之后到2003年8月底,胡锦涛、吴邦国、温家宝、黄菊等中央领导人共发出关於安全生产工作的重要批示76件、106条。[48]2004年,中央政府领导人关於安全生产工作的重要批示更多达198件(次)。[49]2003年8月27日,国务院总理温家宝主持召开了专门研究煤矿安全工作的国务院常务会议,决定加大安全投入,在2002年和2003年已经投入40亿元国债资金的基础上,2004年再安排22亿元用於煤矿安全技术改造;温家宝同时要求,确立确保煤矿安全投入的机制。

新一届政府并著手对安全生产监察系统和职业卫生监督系统加以改造。2003年3月,第十届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案,将设在国家经济贸易委员会的国家安全生产监督管理局升格为国务院的直属机构。2003年10月23日,中共中央机构编制委员会办公室发布《关於国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》,该档确定了国家安全生产监督管理局的11个内设职能机构和14项主要职责,包括,承担国务院安全生产委员会办公室的日常工作;综合管理全国安全生产工作;依法行使国家安全生产综合监督管理职权;依法行使国家煤矿安全监察职权;负责发布全国安全生产资讯;负责综合监督管理危险化学品和烟花爆竹安全生产工作;指导、协调全国安全生产检测检验工作;组织、指导全国安全生产宣传教育工作等。北京大学政治发展与政府管理研究所所长谢庆奎认为,这种政府机构设置的安排,将突出加强政府对市场经济体制的监督和监管力度,因为“市场经济体制逐步完善,加入世贸组织又带来诸多新挑战,强化政府对市场的宏观调控和监管已迫在眉睫”。[50]在国家安全生产监督管理局的隶属关系改变之后,各地政府从2003年下半年开始,也对所属安全监察机构做出隶属关系的调整,把原来设在省、自治区、直辖市经济贸易委员会或者经济委员会系统内的安全监察局改为省、自治区、直辖市人民政府的直属机构。到2003年底,全国已有30个省、自治区和直辖市(包括新疆生产建设兵团)和77%的地(市)、67%的县建立了专职的安全监察管理机构。[51]2004年底,市、县两级机构设立的比例更分别提高到90.7%和76.4%。全国共有安全监管人员2.5万人,其中省级机构平均41人,市级机构平均16人,县级机构平均6人。[52]

2003年10月21日,国务院第二十四次常务会议上原则通过了安全委员会的组建方案。2003年10月29日,国务院办公厅发出《关於成立国务院安全生产委员会的通知》(国办发[2003]89号),宣布成立国务院安全生产委员会。根据这个通知,国务院安全生产委员会的主要职责是:(1)在国务院领导下,负责研究部署、指导协调全国安全生产工作;(2)研究提出全国安全生产工作的重大方针政策;(3)分析全国安全生产形势,研究解决安全生产工作中的重大问题;(4)必要时,协调总参谋部和武警总部调集部队参加特大生产安全事故应急救援工作;(5)完成国务院交办的其他安全生产工作。

职业安全卫生监察机构的变动并不能有效地抑制重大事故和集体职业病例的增长。安全生产监察机构和职业卫生监督机构人力不足是一个困扰各级政府的问题。在涉及有毒有害物质的企业超过1600万家,受到职业危害的人数超过2亿的情况下,据17个省市的统计,职业卫生监督员只有6836人,职业卫生技术服务人员只有12991人。[53]监察执法人员与监察执法物件之间的巨大差异已经使各级政府的职业安全卫生监察无法正常进行。例如,浙江省宁波市全市共有8万多家企业,该市只有83人负责安全监管;[54]山西省临汾市安全生产监督管理局负责全市11个重点产煤县、528个煤矿的安全监管工作,但是这个机构的编制总共只有20人;[55]广东省东莞市共有各类企业18000多家,存在职业病危害因素的企业约6000多家,接触职业病危害因素的工人约10万人,而该市卫生监督人员只有30余人。[56]北京市房山区安全管理生产监督局在机关改革之后,工作人员从80多个减少到30个,其中有执法能力的只有19个,扣除5位领导,其余14个人要对300多个非煤矿山、139煤矿、800多家危险化学品企业、 600多个建筑工地进行执法,而且矿山主要集中在偏远的山区。[57]

为解决安全监察机构人力不足的问题,各地政府和监察机构采取了一些措施。例如,河南省煤炭工业局从全省煤炭系统专业工程技术人员中聘任了139名省级督查员,这些督察员除对所在煤矿的安全管理进行监督外,还有权持督察证对全省行政区域内的所有各类煤矿进行安全监督检查。[58]此种措施的效果如何,未见媒体报导。但是这种措施似乎不是一种所谓的“长效机制”。首先,担任督察员者并非专职的煤矿安全监察官员,他们虽然负有督察责任,但是对“附近煤矿”的现场检查是否能够落实,绝不是赋予了他们责任之后就可以做到的。再者,对“全省行政区域内的所有各类煤矿”的安全监察并非易事,在产煤省份中,“遍地开花”的小煤矿笼罩于当地黑势力和政府官员的双重保护之下,在“黑白”两大势力的屏障下,连正规的政府安全监察官员都很难进入这些小煤矿去履行他们的督察职责,更遑论这些仅仅是由省级煤炭安全监察机构赋予检查权力的督察员了。

除了人力不足以外,职业安全卫生监察人员的素质不高也是一个重要的问题。在各地政府纷纷成立监察机构的同时,从其他部门抽调了大量的非专业人员充实执法队伍。这些人缺少相应的职业训练和经验,他们选择从事这项工作并非在是因为具有从事专业的热情和知识,而是在政府部门“精简人员”的压力下的一种被迫选择。此外,中国经济体制的改革速度之快和私营企业的发展变化之大也使得现有的职业安全卫生监察机构难以应付。江苏省疾病控制中心一位工作人员认为,近年来一些地方政府急功近利,在没有严格进行职业安全健康评价的情况下,从国外引进了一些严重危害从业者身体健康和污染环境的项目,造成了一些过去罕见的化学和放射性伤害病例,有些企业使用的新化学品,连控制中心的技术人员都不认识。[59]

除了上述问题外,职业安全卫生监察监督机构所面临的最大问题仍然是体制问题。一方面,由於官办的工会被完全排斥在监察系统之外,所以监察机构不可能将其工作深入到工人当中,得不到工人的支持和配合;另一方面,机构级别的提升仍然不能使其摆脱各级政府官员的直接或者间接地干预,而机构的领导人也仍然要由各级政府任免。所以,这个安全监督体制不能真正独立地发挥作用。事实上,在国家安全生产监督管理局划归国务院直属,省地县安全监察机构划归当地政府直属之后,这些机构目前承担的主要工作不是监察而是事故的善后和处理,用一位地方监察官员的话说,他们现在的工作是“救火”。当然,事故的善后和处理也是监察机构的职责内容,不过仅仅是一项职能,只是因为安全事故频繁发作,迫使他们不得不将有限的人力、物力和时间集中在执行这个职责上面。由於上述问题的存在,提升安全监察机构的地位、加大监察力度、有针对性地实施专项整治等措施固然可能解决一时之需,但并非长久之策。

报告期内,中国的职业安全卫生状况未见明显好转。当然,新一届中央政府对职业安全卫生问题予以了高度的重视并采取各种积极的措施,力求在保持经济高速增长的同时,减少安全事故和职业病的发生。但是,这些积极的措施并未产生预期的效果,数以亿计的劳动者们每天仍然要面临巨大的生命危险和健康伤害。在本报告的以下部分,将通过媒体报导的有关事例和资料,分析职业安全卫生问题产生的一些深层次的原因并提出应对之策。


1. 数据来源:国家安全生产监督管理局调度中心: "2003年全国安全生产形势通报" ,2004年2月18日,转自, "国家安全生产监督管理局网站" (http://www.chinasafety.gov.cn)。(返回

2. 数据来源:国家安全生产监督管理局: "2004年全国安全生产基本情况" , "国家安全生产监督管理局网站" (http://www.chinasafety.gov.cn/zuixinyaowen/2005-01/17/content_68068.htm) 。2005年1月17日。如果对比2003年全国各类事故死亡人数,2004年的死亡人数应为上升。(返回

3. 国家安全生产监督管理局: "警钟长鸣,常抓不懈,扎实有效的工作,坚决遏制重特大事故,全国煤矿安全生产电话会议1月14日召开" , "国家安全生产监督管理局网站" (http://www.chinasafety.gov.cn/anquanjianguanjiancha),2004年1月14日。(返回

4. "黄菊副总理在全国安全生产电视电话会议上的讲话" , "国家安全生产监督管理局网站" (http://www.chinasafety.gov.cn/zhengwuxinxi/2005-02/02/content_72756.htm) ,2005年2月2日。(返回

5. 数据来源:王显政: "全国安全生产的形势和对策 – 在全国首届市、县长安全法规培训班上的讲话" (2003年9月10日), "国家安全生产监督管理局网站" (http://www.chinasafety.gov.cn/anquanjianguanjiancha)。(返回

6. 数据来源:贵州煤矿安全监察局:《贵州煤矿安全监察简报》(第25期),2004年4月20日, "国家安全生产监督管理局网站" (http://www.chinasafety.gov.cn/anquanjianguanjiancha)。(返回

7. 国家安全生产监督管理局调度中心: "2004年5月份煤矿安全监察执法情况分析" , "国家安全生产监督管理局网站" (http://www.chinasafety.gov.cn/anquanfenxi/2004-11/18/content_52554.htm) ,2004年11月18日。(返回

8. 数据来源:范利祥: "矿难危机幕后调查" ,《中国经营报》。转自, "新浪财经纵横" (http://finance.sina.com.cn),2003年5月31日。(返回

9. 刘铮: "五大因素造成我国煤矿事故频发 去年死亡6027人" , "新华网" 。转自, "商都网" (http://news.shangdu.com/15/2005-01-17/20050117-724871-15.shtml) ,2005年1月17日。(返回

10. "20万死亡赔偿:能否扎紧煤矿安全的 '篱笆墙' ?" , "新华网" ,转自 "数字安全网" ( http://www.digitalsafety.gov.cn/Article_Show.asp?ArticleID=1032) ,2004年12月21日。(返回

11. 数据来源:卫生部新闻办公室: "卫生部公布2003年和2004年1月我国重大职业中毒情况" , "卫生部网站" (http://www.moh.gov.cn)。2004年2月12日。本文写作时,2004年的有关数据尚未公布。(返回

12. 数据来源:卫生部统计信息中心: "2003年中国卫生事业发展情况统计公报" ,2004年4月27日。转自, "卫生部网站" (http://www.moh.gov.cn)。本文写作时,2004年的有关数据尚未公布。(返回

13. 数据来源:卫生部: "关于2003年国家职业卫生放射卫生监督抽检工作的通报" ,2004年3月1日, "卫生部网站" (http://www.moh.gov.cn)。(返回

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