地处苏北的灌南县，近年来有一批人将上访当正业、生产为副业，长期奔波在连云港、南京、北京等地告状，仅记者近两年以来就接待了该县5个乡镇6个村的30多名上访群众。 法律本是维护公平、正义的最有力的武器，然而目前却有越来越多的农民受到不法侵害时，不是通过正常的法律途径解决，而是像灌南的这些农民一样走上了上访之路。他们信“访”不信“法”，是传统的“人治”思想作怪，还是万般无奈？是上边的“和尚”能念经，还是基层化解矛盾、纠纷的机制出了问题？为此，记者近年来追踪调查了苏冀等省几起农民越级信访事件。
七千件环境投诉缘何无一上法庭
2002年，南京市玄武区白甸村农民曾经怀疑村里的一个化学厂毒死了他们百亩蔬菜，有意通过司法途径解决。然而，当他们到检测机关一谘询，一棵小菜的鉴定费用高达2万元，几种蔬菜就要10多万，一辈子没挣过这么多钱的老农们顿时傻了眼。
据南京市玄武区环境监理支队的工作人员介绍，2002年他们曾接到过7400件关於污染问题的投诉，其中起码有10%以上完全符合诉讼条件，然而来进行司法谘询的不过12件，最后真正通过法律手段解决问题的一起也没有。
为了帮助百姓解决环境投诉问题，南京市环境监理支队与玄武区法律援助中心合作，在全国率先开展了环境维权的法律谘询和援助活动，希望在行政手段之外，为老百姓切实解决环境问题提供法律保护。他们不仅提供环境法律的免费谘询，而且对於贫困家庭还可预先垫付诉讼费用。然而，令人不解的是，工作开展以来，不仅谘询者寥寥，谘询过后愿意走向司法途径的市民更是一个没有。
为什么环境维权总是在司法程式面前止步？玄武区法律援助中心的一位律师道破了其中“天机”：一是取证难，二是成本高，诉讼风险和诉讼收益之间差距太大。许多农民反映，目前，打一场官司，少则几百，多则上千。这样的费用，对还不富裕的农民来讲，无疑是一笔不小的开支。另外，打官司还得有一定程式，有的还要请律师。农民认为，走上法庭不仅“支付”大，而且还风险大，万一官司败了还要承担相应的法律责任，弄不好“赔了夫人又折兵”。与之相反，上访一般花费较少，而且“操作”方便，有时“访”到某位领导人，一个批示、表态就解决了问题，这样既经济又实惠。
对於许多群众而言，上访虽是一条可以利用的捷径，但并不是所有问题都能通过上访来解决的。还是以环境问题为例，许多污染扰民的环境问题，行政手段是无能为力的，特别是面对赔偿要求，政府部门也是无权裁决的。
由信“法”到信“访”：万般无奈的选择
对於许多人信“访”不信“法”这一现象，有人认为是传统的“人治”思想作怪，而许多群众却认为是“逼上梁山”的选择。常州市武进区农民杜一峰就是在无奈中先信“法”后信“访”的。
1996年，江苏省常州市东方新技术应用研究所实验厂诉常州市开达制衣厂的潘德全、梁汉文及武进精细化工厂的杨盘兴三人返还欠款一案，经常州市郊区法院审理，於1996年6月21日作出民事判决：被告人潘德全、梁汉文、杨盘兴三人必须归还原告人民币332977.01元。二审维持原判后，原告随后于1996年10月15日向常州市郊区法院申请执行。
本案申请执行后，先由前法人杜安平前去常州市郊区法院执行庭接洽，一般每月都去数次，请求尽快执行。2000年3月，杜安平病重住院后，便委托其子杜一峰前往。尽管每隔几天，杜一峰都要到法院去一趟，但均无果而返。杜一峰痛心疾首地说，这本是一起价值30余万元的经济案件，既算不上什么大案，又谈不上案情复杂，可从申请执行到现在已6年多的时间过去了，至今没有取得多大进展。
杜一峰说，在这起案件中，具体承办此案的一位姓“钱”的法官，认“钱”不认“法”，只管要钱物，对案子却拖著不办。法官的冷漠、扯皮、推诿甚至执法犯法、索贿受贿，让他心力交瘁，欲哭无泪，真是“法官扯皮不作为，百姓无奈唤青天”。在如此残酷的现实面前，杜一峰只好由信“法”转为信“访”了。随后，杜一峰到国家和省有关部门越级上访，并把情况反映到新华社，上级领导看到法官的扯皮情况后，给予高度重视。常州市法院一位负责人还专程找到新华社记者承认错误，表示要尽快办结此案，但此后一年多的时间又过去了，仍石沉大海，杳无音信。
在现实生活中，领导没发话，即使群众跑断腿也不为所动，而领导一发话或一发怒便雷厉风行的事情，人们著实见得不少。这种上面拨一拨、下面动一动，上面不拨、下面就不动的现象，是一种典型的消极无为。正是有些干部只看领导的眼色行事，而不看老百姓的脸色行事，使许多本来希望依法维护自身合法权益的群众，被迫走上了上访之路。
“打关系”、“打金钱”挡住信法路
28岁的农村妇女窦某在状告有妇之夫罗某骗取婚姻、犯重婚罪的过程中，主管此案的河北省临西县人民法院副院长李某多次向她讨钱索物，并强行与其发生性关系。尽管如此，窦某经过三年的诉讼至今也没有得到一个满意的结果，其不合法的婚姻关系没有得到解除，使她不能再婚，罗某的重婚责任也未受到追究。
窦某对记者说，她是山东省高密市人。1996年，与临西县罗某认识，不久同居。1998年，两人在河北省临西县办理了结婚登记手续，买了房安了家。后来，她发现罗某另有老婆和三个孩子，发觉自己上当受骗了。2001年7月，她到临西县人民法院状告罗某犯重婚罪。
这本来是一个案情非常简单的普通案件，但她未想到，在诉讼过程中，主管此案的临西县人民法院副院长李某对她百般刁难，多次让她付费吃喝玩乐。两年间，说不清为他付了多少次饭费，还多次被要求为他付洗浴、按摩费，甚至玩小姐的费用。李某还多次向她索要钱物。有一次，李某又让她为其买一辆价值6000元的摩托车，被她拒绝。为此，李某对此案不认真审理，并提出进行调解，让罗某一次性赔付5万元了事。当时，窦某坚决不同意，在李某的威逼下，她在无奈之下在调解书上签了字。
然而，这是一个什么样的调解书呢？临西县人民法院2001年10月19日作出的刑事调解书写道：“被告罗某在未告知原告人有婚姻关系的情况下，於1997年与原告人同居三年之久，原告人身怀有孕。双方对上述事实无异议。在本院主持调解下，被告人知罪认错，自诉人表示谅解。双方当事人达成如下协定：一、自诉人不再追究被告人罗某的刑事责任；二、自诉人身怀孩子，由自诉人处理，今后孩子与被告人无任何关系；三、被告人一次性支付自诉人5万元。”
这个调解书既没有追究被告重婚犯罪行为，也没有解除当事人双方的非法婚姻关系，连窦某再婚的基本权利也未予保障。为此，窦某不得不继续求李某帮助解决问题。
这位副院长不仅不帮助解决问题，还趁机索要钱财。在窦某根据调解协定领取5万元时，李某以诉讼费为名扣下了4千元。不仅如此，李某还对窦某得到的几万元赔偿一直眼热，几次向其索要被拒绝。2002年8月，李某在多次向窦某要钱无果的情况下，强行与窦某发生了性关系。受此淩辱的窦某，在万般无奈之下，走上了上访之路。
越级上访：社会不能承受之重
记者在河北省调查中了解到，河北省在对2003年省直31个部门信访数字统计中发现，全省群众个人进京、赴省上访中，对法院判决不服的上访量仅次於党政信访部门的上访量。从非正常进京上访情况看，涉法问题所占比例更高。2003年下半年发生的187个非正常进京上访案件中，涉法问题就占了125案，占70%。群众信访不信法，不仅扰乱了政府机关的工作秩序，影响了社会稳定，更重要的是有损法律的权威，架空了司法程式。
值得注意的是，现在有许多侵害农民利益的违法事件，与当地政府利益息息相关，而法官的帽子、票子、房子等都与地方财政状况及领导意图紧密相联，农民与政府打官司无异於以卵击石，官司不用打，就败下阵来。
近年来，记者接触到了大量因农村土地流转和土地徵用而引起的农民上访案件。据调查，湖北省高级人民法院1998年至2002年一、二审共审结各类民事行政案件1266946件，而再审案件有23950件。再审后维持原判6698件，占再审案件的２８%，改判6522件，调解和作其他处理的10730件。虽然再审否定原审判的案件只占一、二审案件总数的1%，但值得注意的是，再审案件中原审裁判废弃率高达72%，也就是说只要进入再审，大部分会撤销原判。寻求司法公证，可以说是解决农民信“访”不信“法”的源头。
河北省平山县委书记赵新朝说，上个世纪90年代，他曾在河北省行唐县担任县委副书记，主管政法和信访等工作，这个县曾是全省有名的信访大县。在处理群众的信访问题时，他发现，绝大多数群众的信访都是有道理的，其中很大一部分是由於司法不公引起群众上访的。为解决上访问题，他一方面深入群众中处理个案，一方面对群众信访的问题进行调查研究，总结治访之道。经过一段时间的调查，他提出了以制度建设规范执法行为和群众的上访行为的思路，全县制定了“首问责任制”、“错案追究制”等相应的规章制度，确保司法民警在办案中客观公正，有效防止了司法腐败和司法不公。他们还建立了“群众依法信访工作条例”等一批规章制度，以制度建设引导群众依法上访，依法办事。由於这些制度在工作中得到了全面落实，制度建设使全县的司法行为走上了公正、公开之路，有效改善了执法环境。老百姓重新对司法机关产生了信心，许多群众变信访为信法，走向依法处理问题、依法信访的道路。这个县在短短一年多的时间，由信访大县变为全国信访先进县，彻底扭转了信访工作的被动局面。赵新朝说，加强制度建设是治理群众信“访”不信“法”的根本措施，只有建立健全了各项相关制度，才能使执法部门和群众的行为受到法律的约束，在全社会营造依法办事的良好风气。
来源：新华网、《了望新闻周刊》
记者：包永辉 吕国庆
2004年10月30日