教师群访事态调查:政策到基层成空头支票

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        《了望》文章:教师群访事件的政策基因

        这场以“经济利益”爲主题诉求的上访风波,主要发生在县及县以下的农村地区,被业内视爲农村教师群体被压抑的诉求的集中展现

        文/《了望》新闻周刊记者陈黎明

        2008年9月下旬至年底,国内多个省份先后发生的中小学教师上访事件,在中央宣布于今年1月1日开始实施教师绩效工资政策后,得以平息。

        这场以“经济利益”爲主题诉求的上访风波,主要发生在县及县以下的农村地区,被业内视爲农村教师群体被压抑的诉求的集中展现:既有待遇应得未得引发的不满,也有群体利益长期未得到重视的积怨;既有生活窘境催生的利益诉求,也有行业内贫富差距发酵的失衡心态。

        《了望》新闻周刊记者日前对这一事态进行了回溯性调查,发现问题症结均指向当前教师待遇保障“以县爲主”的投入机制。

        绩效工资导火索

        2008年11月18日,湖南省新化县教师谭家贵(化名)赶了个大早。与学校40多名教师一起搭乘一辆中巴车,终于在中午时分赶到了县城,参加教师上访。

        幷没有人专门通知谭家贵和他的同事们。17日晚,谭家贵辗转听到了当日县城有教师集访的消息,就与一些要好的同事联系后决定去“声援”。他说:“学校的老师大都想参加,只是有的老师因爲有课没法去。”

        参加上访的老师们普遍认爲自己是有理且合法的。2006年,《中华人民共和国教育法》修订稿明确“教师的平均工资水平,应当不低于或高于国家公务员的平均工资水平”。他们认爲这一政策幷未及时兑现。

        据湖南省教育厅人事处副处长谭知和介绍,2006年机关事业单位实行收入分配制度改革后,湖南省省直、市直和大部分县市区贯彻实施《公务员法》,规范了公务员的津补贴,公务员群体的平均个人收入有较大增长,而同期教师的收入水平则没有增长。教师们上访,主要就是要求兑现绩效工资,享受与当地公务员平等待遇。

        最新一期《国家教育督导报告》显示,2006年全国普通小学和普通高中教师年均工资收入比国家机关职工年均工资收入分别低5198元和1948元。

        据本刊记者不完全统计,教师罢教、上访事件多发地区,正是地方财政相对较弱、教师待遇较低的地区。湖南省去年年底发生的20余起教师上访事件中,95%以上发生在县以下的农村地区。在全国见诸媒体的教师上访事件中,也呈现东部地区少、中西部地区多,财政状况好的地区少、贫困地区多等明显的地域特徵。

        “实际是农村义务教育阶段教师对自身待遇偏低的不满情绪集中爆发。农村义务教育实施新机制后,很多农村学校教师感觉收入不升反降。”不止一位市县主管教育工作的地方干部表述了这样的观点。

        湖南中部地区的乡镇干部陈庆元认爲,教师收入在农村地区幷不算低,算得上是当地收入较高、较稳定群体。而多位中、青年农村教师向本刊记者反映,教师在农村虽然是非常体面的职业,但教师的收入不仅低于当地公务员,甚至还低于一些外出务工的农民。

        已有12年教龄的乡村小学教师喻老师说,弟弟初中毕业在城里做泥瓦工,每年春节还拿出5000元回家过年,自己中专毕业这麽多年,每月只有千把块钱的收入,使他仅能准备两三千元过年,这令他“感到很寒酸”。

        最新一期《国家教育督导报告》显示,2006年,全国普通小学、中学教职工平均年收入爲17729元和20979元,在西部地区,农村中小学教师无自有住房的比例达63.7%。

        湖南省2008年4月的统计表明,2007年全省县及以下地区义务教育学校教师的人均年收入也只有1.9万多元。

        湖南省省委党校教授王学杰对农村教育现状进行过专项调查。据他分析,农村教师群体少有积蓄,不仅买房困难,也难有余力涉足股票、购房等投资行爲。而要求当地政府部门兑现绩效工资、与公务员享受同等待遇,又有一定的依据,因而在一段时间内造成了教师群访事件不断发生,幷迅速向周边地区蔓延的局面。

        越艰苦的地方收入越低

        湖南省隆回县教师陈玉翠谈及参与上访的触因时说,当年与自己一起上师范学校的同学,不仅在城区的工资比自己高一倍,在邻县任教,职称、年龄与自己差不多的老师,收入也比自己高。

        本刊记者在调查中发现,教师行业内部差距主要体现在两方面。一是城乡差距大。湖南省人事厅、财政厅、教育厅2008年上半年对教师待遇的调查显示,全省县及以下地区义务教育学校教师的人均年收入爲19373元,城区教师人均年收入爲26130元,两者相差6757元。二是地区间差距大。比如,湖南省长沙市城区义务教育学校教师人均年收入达到31794元,而永州市城区义务教育学校教师只有21206元,两者相差达到10588元。

        “越艰苦的地方,教师工作压力越重、收入越低。”湖南安仁县教育部门工作者匡妹仔认爲,当前城市教师待遇远远优于城镇,城镇中小学教师的待遇收入又远高于农村偏远地区。养老保险、医疗保险等社保福利及一些地方性津贴补贴,也是城镇学校占优,教师职称晋级等也或明或暗地向学校管理好、教学质量好的城镇学校倾斜。这种行业内部的收入分配不均更加剧了农村教师流失和教师的心理失衡。

        吉首市马颈坳中学在编的69名教师中,请假、借调到教育行政管理部门及市区中学的教师就有18人。马颈坳中学是湘西自治州的农村寄宿制示范学校,在当地的农村中学里是硬件设施最好的,离吉首市区只有不到半小时的车程。校长黄绍荣说,走的都是优秀的骨干教师。学校只好又从条件稍差一点的学校“挖”他们的教师。偏远农村学校的教师流向城镇,优秀的小学教师流向中学,一些农村小学则只好仍然聘请代课老师。农村地区教师的这种不正常流动链条,成爲拉大城乡教育差距的新元素。

        政策出得越多,收入差距越大

        在2008年11月曾发生教师群访的辽宁省岫岩满族自治县,一位长期从事工资测算的干部在接受本刊记者采访时说,上世纪90年代初期开始,国家、省、市就不断出台政策,上调、新增教师的工资补贴,但只有基本工资待遇真正得到了普遍落实。多数津补贴待遇政策因要求本地财政负担,上级没有安排转移支付。同时考虑到下级财力薄弱,很多调资文件都允许县级政府自行决定是否执行。这样一来,调资政策在财力较好的省、市一级可以执行,到县里就成了“空头”支票。政策出得越多,收入差距越大。

        国家爲缩小教育城乡差距也进行了积极调整。教育部公开的数据显示,2008年,全国农村义务教育投入总额超过3000亿元,自2003年以来年均增长21.7%。而同期,全国教育经费总投入年均增长率爲18.3%,农村义务教育投入的年均增长速度比全国教育经费总投入的年均增长速度高3.4个百分点。尤其是2007、2008年,年增长比例超过30%。2007年农村中小学生均公用经费544元,农村初中生824元,约爲2003年的2.7倍;城镇小学生均公用经费971元,城镇初中生1463元,约爲2003年的1.9倍。看绝对数,农村和城镇还有一定差别,但是农村的增长速度确实高于城镇的增长速度。

        湖南省平江县黄金洞乡巨能学校校长张蒲喜分析道,国家对农村教育的投入主要增加在保障办学经费以及义务教育学杂费等方面。而教师工资、福利待遇依然是“以县爲主”的财政投入机制,这在一定程度上导致地区与地区之间、城乡教师之间、公务员与教师之间待遇上都存在较大差距。

        湖南省隆回县主管教育工作的副县长陈慈英算了一笔账:不包括私立学校在内,全县有在职教师7546人、离退休教师3100人。2008年县里可用财力1.8亿元,加上各种转移支付共约4亿元。用于教师工资、津补贴达1.5亿,用于教育系统投入总共达到2.4亿元。去年爲了平息教师对公教人员收入差距的不满,县里只能采用公务员、教师都不增长收入的“办法”。

        湖南省财政厅教科文卫处副处长周建元介绍说,统计表明,按标准财政供养人口计算,转移支付前湖南省县级人均财力仅10546元。此前湖南省政府已批准的9市公务员津补贴标准爲每年人均16333元,加上基本工资和其他津补贴,财政供养人员年均收入将达3万元,70%以上的县级财政确实无力承担。在2008年年底中央出台教师绩效工资实施方案以前,不少县市针对教师“兑现绩效工资、与公务员同享待遇的”要求,采取了许多不同的“办法”:有的县实行公务员、教师都不发,有的县则运用“统计”手段,证明“教师收入已高于公务员”,很少有县级政府能真正满足教师的合理要求,足额发放绩效工资。

        初步明确“经费省统筹”

        让基层政府松了一口气的是,各省正在加紧制定的绩效工资实施细则,已初步明确了“经费省统筹”的总体原则。但农村基层教育工作者依然心存忧虑:教师收入由工资、津补贴和绩效工资组成。即便是绩效工资政策能不折不扣完全落实,教师其他收入以县爲主的保障机制,仍然无法消除地区之间、城乡之间教师的收入差距。

        受访的多位基层教育工作者认爲,教育事关社会公平,通过省级政府统筹投入,实现城乡教师“同工同酬”、待遇平等,于情有理。即便短期内要求实现教师城乡、地区之间的待遇完全平等,有现实的财政困难,但政府部门应积极调整财政投入方式,建立机制消除教师的教龄津贴、班主任津贴、特殊教育教师津贴、住房公积金、社保、医保等待遇的地区差异,由政府建立统一标准,纳入财政预算,由中央、省级财政共同保障。

        建立对教育经费使用情况的监督机制也是基层普遍的呼声。一些基层教师认爲,“管理以县爲主”的模式需要加强监督。教育投入对地方官员的政绩、短期内经济增长贡献作用幷不明显,应有机制监督教育经费的使用情况。

        基层教师代表陈伯祥说,尤其对地方政府侵害、挪占教师正常待遇的行爲,应有惩戒。在湖南省隆回县,上级财政每年给予了701万元的专项转移支付,用于当地教师和公职人员的年终十三个月工资奖励。但从2001年起至今,当地教师连续几年在领钱单上签了字,却只拿到了1年的奖励资金。当地政府部门在接受本刊记者采访时,也承认这笔转移支付确实存在,却早已用于当地公路建设。

        受访的基层教育工作者认爲,义务教育经费保障机制实施后,各地教育部门系统开展了对经费保障情况的督导工作,经验值得借鉴。一方面对教师应有的基本待遇应由省级财政统筹,另一方面应建立对各地政府落实、保障教师待遇的监督、追责机制,定期公示、督改侵害教师正常利益的行爲,幷追究相关负责人的责任。
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来源    :     2009年02月25日    了望
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