社保欠费映射万亿债务 制度缺口还是改制成本


7月25日,针对本省被劳动社会保障部曝光的两家企业的欠缴职工养老保险费问题,湖北省地税局向上级领导提交了一份综合调研报告。

同一时期,重庆、吉林等地被曝光的欠费“大户”们也纷纷被当地有关部门要求说明职工养老保险欠费情况。

此次的欠费大户名单是劳动社会保障部在7月18日公布的,名单中共有16家企业,职工养老保险的欠缴金额都在千万元以上。劳动社会保障部新闻处的工作人员说:“这次曝光的都是有缴费能力而不缴的,不是说千万以上就只有16家。”

这也不是劳动社会保障部第一次曝光欠缴职工养老保险大户名单。上述劳动社会保障部新闻处人士说‘þ去年他们曝光了33家,不过去年的33家中今年已经有27家退出了千万元大户名单。还剩下的6家又进了今年曝光的16家欠费大户名单中。

*欠费之因*

记者电话采访了这些被曝光的企业,尽管企业对各自欠费原因的描述不尽相同,却也似乎与前述劳动社保部工作人员的“有缴费能力而不缴”的判断有些许差距。

这次劳动社保部曝光的企业中,有7家企业具有公共事业性质,前5名中,就有4家这类企业。例如,长春市公共交通总公司欠费8424万元,排名第一;吉林市公共交通总公司欠费3444万元,排名第三;山西大同市煤气总公司欠费2952万元,排名第五。

吉林市公共交通总公司刘德霞处长告诉记者,政策性亏损和国有企业改制时期经营困难是造成欠费的主要原因。

“计划经济时政府承诺的两个优惠政策的改变,导致1998年一下子就欠了1400多万,”刘说,“另外,1999年和2000年缴费比例从16%提高为27%,加上4%的失业保险费,总的缴费比例为31%,(以当时的企业经营情况看)根本缴不起。”不过刘表示,除了前面的历史欠账,2001年以后他们都做到了应缴尽缴。

重庆地税局负责养老保险徵缴的黎先生告诉记者,“只要企业没有宣布破产,哪怕长期停产,养老保险要仍然按照上年平均工资水准的60%核定缴费基数缴纳,而这些企业又缴不起费。”在本次公布的欠缴大户名单中,重庆有6家企业上榜,其中4家就是公交公司。但是,由於公共事业企业不能轻易破产,职工养老保险欠费问题似乎还要持续。

劳动和社会保障部此次曝光的欠费企业中,除了公共事业型企业,另一类就是上市公司和上市公司的控股(或者曾经控股的)集团公司。其中包括湖北襄阳汽车轴承股份有限公司(ST襄轴000678)、吉林纸业股份有限公司(吉林纸业000718)、宁夏西北轴承集团有限责任公司(控股西北轴承000595);河北邢台冶金机械轧辊集团有限公司(曾控股邢台轧辊600149)以及湖北化纤厂(曾控股湖北金环000615)。值得留意的是,上市和这些国有企业的良性经营并没有什么关系,经营困难仍然是多数企业对於欠费原因的回应。

当8月12号记者把这些企业对欠费原因的解释反馈到劳动社会保障部时,新闻处卢处长说,“我没法评论(是否缴得起)这件事。”

不过,不论欠缴原因怎样,遭到曝光后,欠费企业以及相关地方政府仍然都感受到了压力,办法似乎也有了。

据吉林市公共交通总公司介绍,他们准备变卖自己在吉林市市中心的一块地皮来偿债。而欠费第一名的长春市公共交通总公司则似乎有点“高兴”:“我们已经和长春市政府签好协议了,欠债由财政三年还清。”另据前述劳动社会保障部新闻处的工作人员介绍,名单公布后,一些媒体到重庆钢铁集团公司采访,重钢当天就缴了1000万,并且签了协议表示要多少时间还完。

*万亿隐性债务*

曝光欠缴企业名单,其实是一个多少有些无奈的选择。根据今年7月劳动社会保障部公布的数据,截至2002年底,我国拖欠职工养老保险费的企业已经超过30万户,累计拖欠职工养老保险费达439.9亿元。

而且,“(目前统计的)欠缴的400多亿职工养老保险费,也只是我国养老保险收支缺口的一个‘显性’表现而已”,一位对此问题做过多年研究的专家如是说。

对於养老保险缺口问题,劳动社会保障部养老司的淩吉敏处长认为,“就全国范围而言,总体上不存在缺口,基本上能够做到收支平衡。但是,地区之间是不平衡的,全国一半以上的省市,当期是存在缺口的。”

但是,中南财经政法大学的赵曼教授对此有不同的看法:“20世纪90年代后期以来,基本养老保险基金收不抵支。现在,每年的缺口为300亿元左右,需要财政补贴。”

有关部门的统计资料显示,1998年国内养老基金收入1300多亿元,支出1500多亿元;2002年收入2500多亿元,支出2800多亿元。当期缺口从100多亿元增加为500多亿元(因为各地区不平衡,所以不能简单收支相减)。

另据淩处长介绍,如果还是假设实行现收现付制度,中长期而言,由於人口老龄化,赡养比不断提高,支付越来越多,是存在缺口的。所以,现收现付制度必然要历史性地进行改革。

据介绍,自1994年国务院成立社会保障综合体制改革小组,新的“部分积累制”的养老保险筹集模式经历了重重讨论。到1997年,国务院发布了“b1997“c26号文件,表示我国试行社会统筹与个人帐户相结合的社会养老保险制度,其中社会统筹体现‘社会互济’,实行现收现付;个人帐户,体现自我保障,实行自我积累。

但是,个人账户在1993、1994年提出之初并不具有“自我积累”的意思。据一位参加社会保障综合体制改革小组的专家介绍,“个人账户当时没有作为一种筹资模式,而是作为一种计发养老待遇的办法,一种凭证;(当时)也并不是要搞成现在的辽宁的模式:把个人帐户做实。(2001年7月1日,辽宁省在全国率先启动了完善城镇社会保障体系的试点工作。基本内容是将城镇企业职工基本养老保险的个人帐户全部改为职工个人缴费,缴费比例由工资总额的5%调整为8%,企业缴费不再进入个人帐户。个人帐户实行自我积累,不准挪用透支。到2002年6月30日,辽宁做实个人帐户28.14亿元。)”

但是如果选择目前真正意义上的部分积累的筹资模式,职工个人帐户就需要由凭证做实为实际存有资金的帐户。

这样的话,对於1997年以后缴费参加基本养老保险的人,“本应该用於积累的个人帐户当期被(挪用)用於支付,并没有积累下来,是存在缺口的。”社保部淩处长介绍。

而对於个人帐户会被挪用问题,赵曼教授解释到,“目前统筹帐户和个人帐户的管理者都是社会保障机构,统筹帐户的钱不够,只有用个人帐户的钱。”

除了上述1997年之后缴费参加基本养老保险的职工个人账户的空户缺口,目前的养老保险另外还有一个缺口的概念。淩处长介绍,“1997年前退休的人员,以及1997年前已经工作的人员,他们1997年前的个人帐户并没有任何积累,但是现在或者以后都需要支付,(所以)形成了(另一)缺口”。

赵曼教授告诉记者,前一个缺口被学术界称为“个人空帐”,而后一个被学术界称为“隐性债务”。

前国家计委宏观经济研究院退休教授江春泽也认为:对於1997年前参加工作,并纳入社保范围的参保人员,其个人帐户空帐的实质是“是国家对这部分职工的隐性债务”。

有关部门统计资料显示,截至2002年底,国内养老保险累计的个人空帐规模为4800多亿元。而劳动部社保所、世界银行和国家体改办分别於1995年、1996年和2000年对养老保险的“隐性债务”进行了估计,数值分别为2.8万亿元、1.9万亿元和6.7万亿元。

此外,有学者告诉记者:“有关方面不愿意谈隐性债务,而采用‘转制成本’来称呼,认为这是由於从现收现付制转变为部分积累制所产生的制度成本。”该学者表示,这里面的深层次原因在於相对於隐性债务,转制成本的计算弹性要大得多,“隐性债务的计算采用中止法,假设2004年1月1日,现行的养老保险体制中止,每个参保者结算自己的部分,其缺口即是隐性债务。”

对於隐性债务的危害,该学者说,“可能会危及养老保险制度本身。”

*制度出路*

我国国企的职工养老保险欠费问题非一日之寒,关於负债缺口的填补办法的讨论也历经良久。尽管有意见认为最终财政买单的可能性非常大,毕竟都是国有企业,但财政的资金来源又捉襟见肘。

从具体的技术性角度看,要解决企业的欠费问题,淩处长认为:“首先是强化徵缴手段。另外,给企业一些灵活性。例如协议补缴,分期补缴等。”

重庆地税局的黎先生则希望“对现有条例做大幅度的修改,全国实行税务徵收,增强行政执法的措施”。他介绍,根据1999年的徵缴条例,目前强制性措施只有三条:加收千分之二滞纳金;对法人代表和直接责任人处以5000-20000元的罚款;如果还没有效果,只有提请人民法院强制执行。他认为这三条措施都很难办,对於困难企业而言,加不加滞纳金都一样缴不了;而通过人民法院执行的时间又很长。

他表示,在他看来应该参照税收徵管法徵缴养老保险,比如徵税机关可以冻结企业的银行帐户,可以从存款帐户中扣款;可以查封企业财产,通过拍卖等途径抵缴欠费;以及禁止法人代表出境等类似税法的其他保全措施。

实际上,劳动社会保障部和学术界关於徵收社会保险税的讨论由来已久。而解决深层次的养老保险的缺口问题,则涉及养老保险制度的选择。

淩处长表示,“如果实行现收现付制度,体制内解决问题有两个环节:一个是扩大参保人群,一个是提高统筹层次。从市县、地市级的统筹逐渐上升到省统筹,最后提高到全国统筹,实现全省范围,甚至全国范围的调剂,达到总体的平衡。”

但是,根据《中国社会保障》杂志社常务副社长杨建敏和中国社会科学院的史寒冰两位学者的调查,去年参保人群出现了下降的势头:“2002年第一、二、三季度企业缴费人数占参保职工人数比例分别为88.45%、88.00%、88.21%,分别比上年底下降0.71、1.16和0.95个百分点。其中,企业参保人数下降涉及20个省区市及新疆生产建设兵团,其中下降较多的省份有:吉林、河南、辽宁、山东;缴费人数下降的有23个地区及新疆生产建设兵团,其中下降较多的是辽宁、广东和黑龙江。”

另外,要提高统筹层次,仍需解决地方利益平衡的问题。地方利益的博弈在1998年实行省统筹的时候就曾出现。

1998年国务院28号文件作出了在2000年底实现全国省级统筹的决定。根据当时国家计委宏观经济研究院教授江春泽的研究,“辽宁省44个县中有35个县原来只搞县级统筹,……,搞省级统筹难免‘抽肥补瘦’,有赤字的县就赞成,有结余的地区就不赞成。”

然而要最终从制度上解决养老保险缺口问题,根据有关部门最近的一份报告,目前学术界和实务界都倾向於“实行部分积累的社会养老保险体制,并把个人帐户按照8%的缴费比例做实,和辽宁省目前试点两年的做法类似。”报告提供了两种做实个人帐户的安排。

第一种,一步到位法。即从2004年起,所有个人帐户按照8%完全由个人缴费做实,以后的统筹支付决不能动用该帐户基金。第二种,分步到位法,分四年到位。即2004年,按照4%的比例由个人缴费做实,此后每年增加1%,到2008年实现8%的做实目标。据接近决策层的人士介绍,对於这些办法更大范围的讨论将在今年下半年开始。

淩处长认为:“不管有没有欠帐,都应该建立这样的体制。”

除此之外,国家财政的补助也是必要的。淩处长介绍,从1998年开始,中央财政开始对养老保险进行补贴。目前补贴主要针对困难地区的养老基金缺口以及一些专项支付缺口,例如对军工、矿山、农垦等非常困难或者是破产力度大的特殊行业的支援。

养老保险司长焦凯平今年也曾透露:“从1998年到2002年,中央财政转移支付1279亿元。”

然而,相对於万亿隐性债务,财政的担子仍然很重。


21世纪经济报道
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