建立上海最低生活保障线、最低工资调整机制及相关问题的研究报告




江总书记在庆祝中国共产党成立八十周年大会上指出,我们党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作,必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿,正确处理人民群众整体利益和不同阶层、不同方面群众具体利益之间的关系,在首先考虑并满足最大多数人利益的同时,特别要关心那些工作和生活上暂时遇到困难的群众,在社会不断发展进步的基础上,使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。江总书记关於人民群众整体利益与具体利益关系问题的精辟论述,对当前贯彻落实“三个代表” 重要思想具有极为现实的指导意义。市委书记黄菊同志站在全局的高度,以“三个代表”重要思想为指导,提出要加强对上海弱势群体的调查研究,切实为他们排忧解难。在市委的领导下,根据市社会救助帮困调研组的统一部署和基本要求,市总工会於近期开展了关於建立上海最低生活保障线、最低工资标准调整机制及其相关问题的对策研究。

存在的主要问题

一、最低生活保障线政策存在的问题

从本质上讲,最低生活保障线政策的核心是最低生活保障线水准的高低,水准高则覆盖面大,反之则小。水准合理的最低生活保障标准,是维持社会个人生存的一条生命线,是保持社会稳定的一道防火墙。当前最低生活保障线政策主要存在以下方面的问题:

1、最低生活保障水准偏低。制定最低生活保障标准的客观依据是本市居民实际生活支出水准。根据市统计局500户居民住户调查资料,以及本会今年上半年的100户困难职工家庭生活状况调查统计,本市居民人均月消费支出为747.79元,其中10%最低收入户的人均月消费支出为477.48元,特困户家庭人均月消费支出372.94元,均高出现行的280元标准。

市统计局社会经济调查队根据近三年上海市区500户居民家庭住户调查资料,并参照中国营养学会颁布的《膳食标准》和上海市营养学会推荐的上海市参考标准,依据2000年度低收入家庭0.545的恩格尔系数,运用“恩格尔系数法”对本市城镇居民最低生活保障线作了测算,计算出目前本市居民满足生存需要的最低生活保障标准和满足生存、发展需要的最低生活保障标准分别为447.69元和601.78元。

由於不同对象的生活消费品需求不一,我们采用“菜篮子法”,分别计算出自然人、社会人和学生三类不同群体的最低生活保障标准为327.79元、480.05元、416.32元。无论是市统计局还是市总工会,测算的最低生活保障标准虽然有一定的差别,但都大大高於现行280元的标准。

2、最低生活保障标准单一,政府救助功效难以达到最佳。多年来,上海制定最低生活保障标准一直采取单一的生活标准,即对低於最低标准(绝对收入)的困难群体进行社会救助,在操作上虽然简便易行,但这种做法的缺陷也很明显,它没有将贫困人口生存以外的基本发展因素考虑进去,并量化在最低保障线内,以打破贫困的代际链,使更多的困难群体家庭通过政府救助早日摆脱困境。不同的家庭组成人员,如残疾人员、患重病者以及学生、就业者,他们的最低基本生活需求是不一样的。最低生活保障标准应该根据困难群体的家庭规模和子女成长情况等基本因素,有所不同。否则,今天生活在贫困中、接受社会救助的人,将来也很可能生活在贫困中并需要政府继续给予社会救助,他们的子女甚至第三代摆脱贫困的机会也会比别人低得多。
  
3、协保人员未能享受平等的最低生活保障待遇,使一部分困难人员家庭的基本生活得不到最低保障。近50万协保人员是上海产业结构大调整和国有企业深化改革的产物。协保政策的主要目的是为进再就业中心的下岗职工实现市场就业解除养老、医疗等社会保险上的后顾之忧。但由於上海就业形势严峻,协保人员年龄偏大,就业技能总体低下,部分协保人员长时间难以找到工作。加上新老协保政策并轨,新老协保人员不再享受基本生活费补贴。而有关部门在对完全符合救助条件的协保对象(包括没有任何收入的未就业人员)进行救助时,以他们的就业和收入情况很难了解为理由,只要是协保身份,就不能按人均280元最低生活标准计算,即使符合条件的,也只能按不同年龄给予100元、180元和280元三个档次的救助。由於政策上的限制,致使协保人员无法享受同其他市民同等水准的低保待遇,造成部分协保人员家庭的人均收入低於本市居民最低生活标准。
  
4、城镇居民最低生活保障与医疗保险、教育、住房制度改革缺乏合理的衔接。一是现行的最低生活保障线较低,而医改后医疗救助水准没有及时跟上,医疗救助的病种又太少。一些常见病、慢性病的费用不在救助范围,少数患大病的非医保对象每年只能补助5000元的医疗费,解决不了实际困难问题。二是现在的教育支出向义务教育阶段倾斜不够,对中小学生助学帮困力度较小,家庭子女教育费负担加重。三是廉租房制度覆盖的面较窄,受益对象太少。四是医疗救助、助学帮困和廉租房制度均同低保挂钩,无形中大大增加了低保的含金量,造成正在享受低保的对象不愿出来,接近低保线的困难群体既得不到低保待遇,更享受不到医疗救助、助学帮困和廉租房制度的尴尬局面。

5、城镇居民最低生活保障线缺乏科学合理的调整机制。1993年沪民救(93)第17号《关於本市城镇居民最低生活保障线的通知》中明文规定了“根据物价指数适时调整”的机制。但从这些年的执行情况来看,最低保障线调整并未与物价指数挂钩,也没有与社会经济发展水准同步提高。如93年的物价上升了20.2%,但94年的最低保障线仅提高12.5%;94年的物价上升23.9%,95年的最低保障线上升22.2%。由於缺乏合理的调整机制,最低保障标准与居民收入差距逐渐拉大。1993年至2000年,本市居民家庭人均月可支配收入增长了1.9倍,而最低生活保障线只提高1.3倍;执行初期最低生活保障标准占本市居民平均收入的47.9%,目前下降到29.4%,降幅达18.5个百分点。
  
6、地区之间执行低保政策宽严不一,使得一些低於低保标准的困难家庭游离在安全网之外。由於目前城镇居民最低保障经费实行两级财政共同负担的原则(有的是三级财政共同负担),使得区与区之间因各自的财力不同,对申请条件掌握的尺度宽严不一,标准也不一。某些地区片面强调“控制人数、不养懒汉”,不是按符合低保条件的人数编制经费预算,而是按经费批准人数,使一些符合低保条件的的困难群体和贫困家庭得不到应有的救助;部分地区将低保经费由二级财政负担分解成三级财政共同负担,超支部分由街道自行解决,客观上加大了该地区居民申请低保的难度。如有的区规定,不管任何情况,人户分离对象一律不予受理,有的区却规定,本区内的人户分离对象,可到居住地申请低保。有些区为了控制低保人数,对最低保障对象作了年龄规定,凡是就业年龄段人员,无论何种情况,其本人包括家庭成员一律不予最低保障;有的区规定,就业年龄段人员不予最低保障,其抚养的就学子女可享受最低保障。
  
由於各区对最低保障增设了附加条件,因此产生了相同困难程度的困难对象有的能享受最低保障,有的却得不到救助的现象。

二、最低工资政策存在的问题
  
同最低生活保障政策一样,最低工资政策也是社会保障层面上帮助贫困人口摆脱贫困的一个重要措施和工具。从1993年上海在全国率先实施最低工资政策以来,最低工资水准较低和缺乏相应的调整机制等问题日渐显露:
  
1、最低工资标准偏低,明显滞后於社会经济发展水准。最低工资与同期GDP和职工平均工资之间的动态与静态比例关系,是衡量最低工资水准与增长幅度合理性的基本参考依据。1993年制定的最低工资标准是以上年度本市困难职工家庭的实际消费支出为依据,同时考虑到劳动者本人参加社会劳动的需要。这一计算方法基本符合当时的实际情况。93年最低工资占当年社会平均工资的44.6%,但由於缺乏科学合理的调整机制,使得最低工资标准与社会经济发展水准的比重发生了较大的变化,目前仅为38.1%。国际上一般在40%至60%之间,如果考虑到这几年医疗、教育、住房制度等改革对个人生活的影响,上海的比例显然太低。最低工资明显滞后於社会经济发展水准,使得一大批最低工资职工加入到“有工作的穷人”行列。

在经济体制转型、社会保障制度改革的初期,我们偏重於仅仅满足劳动者本人的生存需求,制定的最低工资标准自然就低。在市场经济体制基本建立、向市场就业机制全面过渡的今天,由於养老、医疗、失业等社会保险社会化改革趋势加强,教育、住房以及水电煤等公用事业费用价格上升,职工个人可支配收入上涨幅度有限,最低工资制度必须与工资协商谈判制度相配套,通过工资协商谈判制度再适当提高行业或职业最低工资标准。在目前工资协商谈判制度未能及时跟上的情况下,迫切需要政府适时建立最低工资随GDP和职工平均工资变动的调整机制。
  
2、过分担心最低工资增长的负面影响,影响了最低工资对社会经济发展的促进作用。多年来,关於上海最低工资太高,将会加重企业负担,影响上海投资环境的观点,一直是左右最低工资水准的一个重要砝码。然而没有足够的实证研究支援这种过分担心。根据我们调查,在部分传统行业和区属企业中,确实还存在著一批连支付职工最低工资都比较困难的公有制企业。如果一个行业的员工规模从50万减到10万后,在经济效益上仍出现无力落实最低工资标准的情况,这就超出了最低工资所能解释的范围,这种企业的竞争力基本上与最低工资水准的高低没有什么关联,就是最低工资标准和职工工资十年不涨,也不会保证企业的竞争力必然提高。目前,按最低工资水准支付职工工资的现象,绝大多数发生在完全有能力提高职工工资水准的私营、个体工商户等非公经济组织,它们是因为最低工资标准偏低而节省正常劳动力成本的最大受益者。由於最低工资偏低,造成了一部分领取正常工资的困难群体,不仅挫伤了职工的就业积极性,也加重了政府救助和社会帮困的压力。
  
制定符合上海实际和水准合理的最低工资标准,也不会影响上海的投资环境。上海对外资的吸引力主要在於国际大都市的定位与功能、优越的地理位置、良好的社会经济秩序,以及高素质的科技管理人才和职工队伍,是多方面因素综合决定的,并非简单的体力劳动和重复性劳动人工成本高低这一因素所能左右。另外,经过多年的发展,相邻地区最低工资的比较格局与各自的调整幅度已经具有一定的刚性,反向调整和同向调整幅度悬殊的可能性不大。
  
3、过低的最低工资标准影响了与最低生活保障标准的协调。最低工资是本市目前实行的几条最低保障线中的一条主线,由於最低工资水准过低,造成直接从最低工资标准衍生而来的失业保险金标准、下岗生活津贴标准、职工长病假工资水准等保障水准也相应过低,影响了本市社会保障制度整体功能的发挥。城镇居民最低生活保障线受过低的最低工资标准的负面影响最突出,两者之间形成了一个相互箝制的怪圈。就目前本市居民的基本生活需要而言,280元的城镇居民最低生活保障线已难以维持居民的日常生活。如果单单提高城镇居民最低生活保障线,而最低工资不动,二者之间的距离太近,容易使人产生“与其就业拿最低工资,不如在家里吃政府救济”的懒汉心态。使最低工资标准和城镇居民最低保障线标准尽快走出怪圈,关键在於提高最低工资标准。

三、困难群体支付医保“两个1400元起付线”较为困难
  
目前医保政策运作总体上较为平稳,但“医保”中“两个1400元起付线”的问题却日益突出和尖锐,特别是各类困难群体对“医保”中“两个1400元”起付线的问题反映相当强烈。据统计局有关调查,本市近60%的职工年收入在社会平均工资以下。对於困难患病群体而言,他们事实上根本无法依靠自身跨越“两个1400元”的门槛,从而难以进入共付段享受医疗保险的待遇。目前上海城镇居民最低生活保障线为280元,这只能维持一个人的最基本的生活开支。“两个1400元”他们根本无法承受。下岗职工年收入只有3000元左右,患病要自付“两个1400元”,也几乎花尽了他们全年的生活费。一些扭亏仍无望的国有、集体企业已经十余年没有为职工增加工资,目前在岗职工月收入在700~800元左右的并不在少数。从调查中了解,不少患病的困难人员拖欠医院医药费,到各级政府上访要求医疗补助,要求各级工会进行医疗救助,更多的职工只能通过借用退休人员的医疗卡(自付段低)应付门急诊治疗费用。医疗保险属於社会再分配,应充分考虑困难群体的实际医疗支付能力,尽可能地体现公平。
  
虽然目前“医保”运作尚还平稳,但是随著困难群体存药的用完、医保卡存款的用尽及50万协保人员中患病就医人群的出现,支付“两个1400元”的矛盾将更为突出。
  
建立上海最低生活保障线、最低工资标准、调整机制及其相关问题的对策建议、建立符合上海特大型城市特点和时代特徵的最低生活保障线、最低工资标准调整机制,必须坚决以“三个代表”重要思想为指导,按照六中全会精神,从代表最广大人民群众根本利益的要求出发,树立适应社会主义市场经济体制的新的社会救济观念,深刻理解并奉行“以人为本”的现代社会救济理念,重点考虑、重点解决各类困难群体的实际困难,通过制度化、规范化、经常化的救助帮困工作,更好地体现党和政府对社会弱势群体的关心,更好地密切党同人民群体的血肉联系。

一、城镇居民最低生活保障线标准与居民的可支配收入水准挂钩,并建立最低生活保障线随经济发展状况适时调整机制。
  
1、最低保障线标准与居民可支配收入水准确定一个合理的比例关系。据政府有关部门预期,“十五”时期本市居民的人均可支配收入将达到15000元,因此在测算本市城镇居民最低生活保障线标准时,应与本市居民不断增长的可支配收入挂钩,在最低保障线标准与居民收入确定一个合理的比例关系,并确立一个相应的指标,以此为核心建立起低保标准随经济发展状况适时调整机制。

2、按不同对象确定相应的保障标准。可以目前280元低保标准为基准,分清不同对象,拉开救助差别,提高低保救助的整体功效和总体水准。职工的计算标准要高於不参加社会劳动的退休、失业和下岗人员;对接受义务教育期间的学生视其学习需要适当提高保障标准,保证其学业顺利完成。

3、建立鼓励低保对象逐渐退出社会救助的制度。对於因重新就业等原因使得家庭人均收入高出低保救助标准,但高出部分又不是很多的低保对象,可以给予一至两年的缓冲期,期间逐步减少救助金额,直至其彻底从救助名单上消失。

二、提高最低工资与社会平均工资间的比例,建立最低工资标准按社会经济发展水准适时调整机制。
  
1、依法建立政府、工会、企业三方代表协商确定最低工资标准制度

根据《劳动法》和国家劳动社会保障部的有关规定,由政府牵头,组成由工会、劳动和社会保障、企业方代表等有关部门成员组成的最低工资标准研究小组,定期研究协商,适时提出调整意见和实施方案,供政府讨论决策。
  
最低生活保障标准的调整也可如此进行。
  
2、制定符合上海经济社会发展实际的最低工资标准。首先要确定确定最低工资既保生存又促发展的基本思路。要保证最低工资水准既要保障劳动力简单再生产,同时也要兼顾劳动者社会发展需要。国有、集体企业中职工工资水准接近最低工资标准的,经营者收入要与企业经济效益挂钩,与职工工资收入水准差距不能太大。
  
就目前本市居民的生活消费状况以及周边地区最低工资与平均工资间的比例来看,可将本市最低工资标准提高到社会平均工资的50%,使最低工资适合本市国民经济发展水准和职工家庭消费水准。以后各年最低工资标准均随社会平均工资上升按相应比例及时进行调整。
  
3、扩大最低工资的覆盖面。进一步扩大最低工资保障制度,将最低工资政策覆盖到本市各种所有制企业和包括劳务工、在城镇就业的外地劳动力在内的各类城镇从业人员。

三、确保协保人员的最低生活保障
  
目前协保人员的最低保障标准要低於一般居民,他们中的许多人因年龄、身体、劳动技能等多方面的原因失去了就业竞争力,再就业的机会极少,且就业岗位收入低,面临著家庭生活、子女教育、患病医疗等种种压力,日常生活相当困难,是影响社会安定的一个不可忽视的因素。因此,要取消对协保人员救助的限制性要求,给予协保人员同其他城镇居民相同的最低生活保障。

针对目前民政部门操作时遇到的协保人员隐性就业严重、收入难以核定这一实际问题,加强对协保人员就业收入状况的摸底调查,区分协保人员的就业状况,对已就业、有一定收入的申请对象和未就业无收入的申请对象,都按实给予相应的救助。

四、两级政府要制定低保人群社会救助财政预算,将社会救助列为各级政府工作的考核目标

到今年6月,享受本市城镇居民最低生活保障的居民达29.1万人,低保覆盖率为非农业人口的2.9%,但地区间的覆盖率极不平衡。如浦东新区的覆盖率是非农业人口的5.5%、嘉定区3.3%、杨浦、宝山均为3.2%、卢湾3%、虹口2.9%、闸北2.7%,普陀区的低保覆盖率只有1.1%,远远低於全市的平均覆盖率,低於全市平均水准的还有黄浦、徐汇、长宁、静安等区。出现这种不平衡现象的根本原因在於地区和部门利益机制的驱动。

  
1、统一编制社会救助财政支出预算。针对以地区财力确定救助规模和水准的偏差现象,通过建立政府救助的财政预算制度,加以改进和完善。市级财政要加大对社会救助的公共预算,规定各地区在社会救助方面的支出水准与结构,确保两级财政对社会救助的财力支援。各级政府要将执行低保政策的规范性和覆盖面作为政府工作的考核目标。对困难群体较为集中,区级财政负担部分有困难的,市级财政要给予一定的支助,确保全市低保标准的统一性和严肃性。
  
2、建立城镇居民最低生活保障基金。由目前市、区(县)民政部门提出下一年度用款计划,同级财政部门列入财政预算,在两级财政分担的基础上,两级财政部门应根据本市、本地区下一年度财政收入预算,按一定比例提取城镇居民最低生活保障经费,建立城镇居民最低生活保障基金,对可能新产生的低保对象及时予以救助帮困,确保全市各地区的最低保障对象一个不漏,救助帮困没有死角。

五、切实解决低收入困难群体的医保问题
  
1、按个人实际收入水准重新确定医保起付线。可以比照养老、医疗保险缴费基数的计算办法。对年收入低於社会平均工资60%以下的人员,按社会平均工资的60%确定医保起付线。高於者按社平工资设定一条起负标准。我们认为,“医保”后每个人都有一张医疗卡,记载著本人的缴费数额及帐户费用。对於电脑识别系统来说,个人上年度的工资总收入一目了然,按照个人总收入确定相应的自付比例完全具有操作性。
  
如果此办法在技术上存在难以克服的问题,则可改按医院的不同等级,分别设立两个相应的起付标准。

2、提高医疗救助水准。如果按个人实际收入水准重新确定医保起付线有难度,可以采取变通的办法,扩大医疗救助的范围,通过增加医疗救助力度,帮助低收入困难群体克服就医难的问题。

2004年2月17日摘自上海市总工会 网站
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